刑事审判模式之比较与改革

作者：徐静村 来源：重庆,现代法学 发表时间：199406

〔编者按：1994年11月中旬，刑事诉讼法国际研讨会在北京召开。与会代表来自世界各国。徐静村教授是我国参加此会的著名学者之一。现将徐教授在大会上的发言稿刊载于此，以飨读者。〕

我国学者致力于刑事审判模式研究之目的，在于通过对不同模式的分析与比较，设计出一个既包含各种模式之优点，又适合我国具体情况的新模式，为我国刑事审判体制的改革，提出一个既科学又可行的方案。
当代各国刑事审判模式，大致可分为职权主义和当事人主义两种。

职权主义刑事审判模式的主要特点，在于突出审判主体在审判中的主导作用，而置控辩双方于消极、被动地位。法官在庭审中是唯一主角，审判活动以法官对案情的调查为主线展开，案件事实的认定和证据的取舍，均由法官依职权决断。检察官（公诉人）仅处在配角位，他只在法官调查事实之后，必要时才对法官忽略或遗漏的事实进行补充性调查。在提出证据方面，检察官也不能发挥主要作用，尽管理论上认为控方须提出证据以支持公诉主张，但证据主要是由法官提出并由其组织调查的，因而使诉、审职权不能彻底分离。另方面，被告人及其辩护人的活动也受到很大限制。庭审中，辩方只有经法官许可才能提出证据或者反驳控方证据，而且一般只能在法官调查后才能进行。法律虽然规定被告人有权反驳控诉，并提出自己无罪、罪轻的辩解，但关于保障被告人辩护权行使的程序设置往往缺乏刚性，而使辩护难以收到预期的效果。

职权主义刑事审判模式构建的基点是追求实质真实和有效惩罚犯罪。在这个前提下，诉讼程序设置的特点必然表现为攻防手段的悬殊，诉讼实践中也必然出现重惩罚、轻保护的现象。

当事人主义刑事审判模式，注重控诉与辩护力量的平衡，审判活动主要围绕控诉方的举证和被告方的反驳而进行，法官（包括陪审团）处于居中公断的地位。这种模式比较彻底地实行控、辩、审职权的分离，因而有利于调动控、辩双方的诉讼积极性，使双方主体能在同一时空条件下充分陈述意见，实行有效对抗，使一切证据、事实和理由的真伪、虚实都能在法庭上加以揭示和澄清。法官及陪审团的基本任务是听取双方对证人的交叉盘问和辩论，根据庭审查明的事实来作出载决。法官并不亲自调查取证，也不主动干预控、辩双方审查证据的活动，而是以独立的仲裁人身份来解决控、辩双方的冲突，他与双方保持相等的司法距离，而不偏向任何一方。这种中立性和被动性是实现公正审判的重要条件。但当事人主义刑事审判模式过分强调正当程序，因而往往导致重保护而轻惩罚的现象，使刑事审判不能很好发挥控制犯罪的功能。

职权主义和当事人主义两种审判模式，是在不同社会条件和文化背景下产生的，各有其深刻的理论基础，而两种审判模式构建的理论基石，则是彼此不同的价值取向。职权主义刑事审判模式以有效控制犯罪和维护公共权利为目标；当事人主义刑事审判模式则以保护个人权利、限制国家权力为价值取向，强调恪守正当程序。因此，两种刑事审判模式在建构上必然存在很大的差异，在运作中每一步骤的利益取向也有显著不同。正由于存在着这种差异，使它们在各自的司法实践中，即表现出各自的优点，也表现出各自的不足。职权主义刑事审判模式虽能做到高效率地惩治犯罪，但这是以在一定程序上牺牲当事人权益为代价的；当事人主义刑事审判模式虽能恪守正当程序，但却往往使一些真正的罪犯逃脱法网，因而弱化了刑事审判保护公共利益的作用。

我国现行的刑事审判模式，基本上属于职权主义范畴。我国采用这种模式，是与我国的政治体制、文化背景和惩治犯罪的实际需要相适应的。我国是社会主义国家，实行以民主集中制为原则的政治制度；所有制以公有制经济为主体，多种经济成份并存。在这种体制下，强调国家、集体和个人根本利益相一致的原则，因此刑事司法必然以保护国家利益和社会利益为基点，刑事审判体制的构建也必然贯彻国家、社会本位的精神。我们不主张过分强调保护个人利益而损害刑事司法有效性的做法，并且始终把控制犯罪和保护公共利益放在首位。我国作为发展中国家，正在大力推进经济建设，这就特别需要安定的社会环境。社会稳定是我国的最高利益所在。而通过刑事审判严厉惩罚犯罪，则是实现社会稳定的重要保障之一。因此，我们把有效控制犯罪作为刑事审判不可动摇的价值目标。我们对当事人主义审判模式实行控、辩平等对抗所体现的科学性、民主性非常赞赏，但对于这种体制下，诉讼的胜败仅取决于控、辩双方庭审对抗的结果这一点，则认为是一大缺陷。倘若控方或者辩方的取证能力或论战水平相对弱于他方，便将导致诉讼的失败，这种情况下出现实际上的错误裁判就在所难免，因此，也就有可能使一些有罪的被告逃脱应得的惩罚。所以，我们不主张全盘照搬当事人主义刑事审判模式应用于我国，但我们认为，有必要学习和借鉴当事人主义刑事审判模式的若干科学、民主内容，用以改革我国现行的刑事审判体制。

1.借鉴起诉状一本主义，限制法院和法官的庭前活动。我国刑事诉讼中，检察机关提起公诉（或当事人自诉）时，除向法院提交起诉书外，还要将全案证据及有关材料一并移送法院。法院开庭前要对案件进行审查，不仅审查起诉在程序上是否合法，还要从实质上审查控诉所主张的事实有无确实、充分的证据来加以证明，必要时可以直接收集控方未能提出的证据，甚至采取勘验、检查、搜查、扣押和鉴定等手段来获取证据，查明案情，在此基础上对案件作出初步的法律评价和相应处理：对于犯罪事实清楚并有充分证据证明的，交付法庭审判；认为不需要判刑的公诉案件，可以要求检察机关撤回起诉；认为被告人不构成犯罪的自诉案件，则说服自诉人撤回起诉或裁定驳回起诉。法院和法官经过这样的庭前审查，实际上对案件已形成认识上的一种定势，或者说，法官开庭前就已形成了基本的看法，因而在庭审中法官先入为主进行预断、擅断就很难防止，极易导致庭审流于形式的弊端，法庭上调查事实、审查证据、进行辩论都将失去意义，不对审判结果产生实质性影响。这是不可取的。如果在我国审判机制中引入起诉状一本主义，既可克服现行体制下法官直接调查取证而出现审、控交叉的问题，有效避免法院和法官在庭前就对被告人是否有罪孤立地作出结论，从而确立法官应有的中立地位和客观立场；又能确保庭审中直接、言词、辩论等原则发挥其应有的功能，为实现公正审判造就条件。

2.在限制法院和法官庭前活动的同时，应改变法院庭前活动的任务。法院可设预审庭负责审查提起诉讼的案件是否有充分的证据材料证明其起诉主张，作出对案件是否受理的决定；但预审庭不应对起诉事实和证据的真实性进行审查，也无须对起诉主张是否正确做出法律评价。预审法官也不得参与庭审。即把立案审查与庭审分离开来，以保证庭审的客观性和公正性。

3.增强辩护权对控诉权的制衡能力，使控、辩双方攻防手段趋于均衡。我国现行审判体制保障辩护权行使的程序手段较弱，不足以与控诉权的行使抗衡。强化辩护权行使的根本办法，是扩充被告人和辩护律师的诉讼权利。应规定被告人自受到控诉时就有权延请律师参加诉讼；法院在受理案件后即应将起诉书（状）副本送达被告人，以便被告人及其辩护人有充足时间进行出庭准备；应赋予被告人沉默权和保释权，使被告人能在获得律师帮助的条件下正确提供案件事实和证据；应确立证据除外规则，并规定只允许对被告有利才进行再审，等等。被告人及其辩护律师在拥有上述诉讼手段的情况下，与控方展开的对抗才具有实质性意义。
4.将法院独立审判制改为法官独立负责制，由此解决审判权力集体化带来的“先判后审”、“上判下审”以及对于错判案件无法查究责任等弊端。
5.用缓诉制度取代免予起诉制度，由此解决检察机关对部分案件拥有裁量权的检、审交叉问题，将检察机关的工作重心转移到出庭公诉上，以强化控诉职能。

我认为，在我国刑事诉讼体制不作根本性改变的前提下，借鉴当事人主义刑事审判模式和某些国家的成功经验，对我国刑事审判制度进行上述补充和调整，是必要的也是可能的。按照上述设想补充调整后，我国刑事诉讼体制仍可保持原来设定的侦查、起诉、审判循序推进的线型结构，同时使审判体制中控、辩对抗和法官居中裁判的三角结构臻于完善，使整个诉讼体制既兼有职权主义和当事人主义两种刑事审判模式的优点，又避免了它们各自的缺点。这种新模式可以名之为“混合模式”，它有可能成为一种最完善的刑事诉讼模式。通过正确的运作，相信它可以保证实现既能有效控制犯罪，又能有效保护公民合法权益的理想目标。
（作者单位：西南政法学院）
民政部


民政部关于印发《最低生活保障审核审批办法（试行）》的通知

民发〔2012〕220号


各省、自治区、直辖市民政厅（局），各计划单列市民政局，新疆生产建设兵团民政局：


　　为规范最低生活保障审核审批流程，确保低保制度公开、公平、公正实施，根据《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）、《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）、《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）和其他有关规定，民政部制定了《最低生活保障审核审批办法（试行）》,现印发给你们，请遵照执行。


　　

民政部


2012年12月12日

　　

最低生活保障审核审批办法（试行）

　　

第一章 总则

　　第一条　为规范最低生活保障（以下简称低保）审核审批工作，根据《城市居民最低生活保障条例》（国务院令第271号）、《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》（国发〔2007〕19号）、《国务院关于进一步加强和改进最低生活保障工作的意见》（国发〔2012〕45号）及国家相关规定，制定本办法。


　　第二条　县级人民政府民政部门以及乡镇人民政府（街道办事处），依据本办法开展低保审核审批工作，村（居）民委员会协助做好相关工作。


　　第三条　县级以上地方人民政府民政部门应当加强本辖区内低保审核审批工作的规范管理和相关服务，促进低保工作公开、公平、公正。


　　

第二章 资格条件

　　第四条 户籍状况、家庭收入和家庭财产是认定低保对象的三个基本要件。


　　持有当地常住户口的居民，凡共同生活的家庭成员人均收入低于当地低保标准，且家庭财产状况符合当地人民政府规定条件的，可以申请低保。


　　第五条 共同生活的家庭成员包括：


　　（一）配偶；


　　（二）父母和未成年子女；


　　（三）已成年但不能独立生活的子女，包括在校接受本科及其以下学历教育的成年子女；


　　（四）其他具有法定赡养、扶养、抚养义务关系并长期共同居住的人员。


　　下列人员不计入共同生活的家庭成员：


　　（一）连续三年以上（含三年）脱离家庭独立生活的宗教教职人员；


　　（二）在监狱、劳动教养场所内服刑、劳动教养的人员；


　　（三）省级人民政府民政部门根据本条原则和有关程序认定的其他人员。


　　第六条 持有非农业户口的居民，可以申请城市低保。持有农业户口的居民，可以申请农村低保。


　　取消农业和非农业户口划分的地区，原则上可以将申请人户籍所在地为城镇且居住超过一定期限、无承包土地、不参加农村集体经济收益分配等作为申请城市低保的户籍条件。


　　第七条 家庭收入是指共同生活的家庭成员在规定期限内的全部可支配收入。


　　第八条 家庭财产是指家庭成员拥有的全部动产和不动产。


　　

第三章 申请及受理

　　第九条 申请低保应当以家庭为单位，由户主或者其代理人以户主的名义向户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）提出书面申请。


　　受申请人委托，村（居）民委员会可以代其向户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）提交低保书面申请及其相关材料。


　　第十条 申请人有下列情况之一的，可以单独提出申请：


　　（一）困难家庭中丧失劳动能力且单独立户的成年重度残疾人。


　　（二）脱离家庭、在宗教场所居住三年以上（含三年）的生活困难的宗教教职人员。


　　第十一条 申请人或者其家庭成员的户籍有下列情况之一的，可以按以下方式办理：


　　（一）在同一市县辖区内，申请人经常居住地与户籍所在地不一致的，根据市县人民政府的规定，申请人凭户籍所在地县级人民政府民政部门出具的未享受最低生活保障的证明，可以向经常居住地乡镇人民政府（街道办事处）提出申请。


　　（二）户籍类别相同但家庭成员户口不在一起的家庭，应将户口迁移到一起后再提出申请。因特殊原因无法将户口迁移到一起的，可选择在户主或者其主要家庭成员的户籍所在地提出申请，户籍不在申请地的其他家庭成员分别提供各自户籍所在地县级人民政府民政部门出具的未享受低保的证明。


　　（三）共同生活的家庭成员分别持有非农业户口和农业户口的，一般按户籍类别分别申请城市低保和农村低保。


　　第十二条 申请人应当履行以下义务：


　　（一）按规定提交相关材料，书面声明家庭收入和财产状况，并签字确认；


　　（二）履行授权核查家庭经济状况的相关手续；


　　（三）承诺所提供的信息真实、完整。


　　第十三条 乡镇人民政府（街道办事处）应当对申请人或者其代理人提交的材料进行审查，材料齐备的，予以受理；材料不齐备的，应当一次性告知申请人或者其代理人补齐所有规定材料。


　　乡镇人民政府（街道办事处）应当及时受理低保申请，农村地区可以实行定期集中受理。


　　第十四条 申请低保时，申请人与低保经办人员和村（居）民委员会成员有近亲属关系的，应当如实申明。


　　对已受理的低保经办人员和村（居）民委员会成员近亲属的低保申请，乡镇人民政府（街道办事处）应当进行单独登记。


　　“低保经办人员”是指涉及具体办理和分管低保受理、审核（包括家庭经济状况调查）、审批等事项的县级人民政府民政部门及乡镇人民政府（街道办事处）工作人员。


　　“近亲属”包括配偶、父母、子女、兄弟姐妹、祖父母、外祖父母、孙子女、外孙子女。


　　

第四章 家庭经济状况调查

　　第十五条 家庭经济状况是指申请人及其家庭成员拥有的全部可支配收入和家庭财产。


　　第十六条 家庭可支配收入是指扣除缴纳的个人所得税及个人按规定缴纳的社会保障性支出后的收入。主要包括：


　　（一）工资性收入。指因任职或者受雇而取得的工资、薪金、奖金、劳动分红、津贴、补贴以及与任职或者受雇有关的其他所得等。


　　（二）家庭经营净（纯）收入。指从事生产、经营及有偿服务活动所得。包括从事种植、养殖、采集及加工等农林牧渔业的生产收入，从事工业、建筑业、手工业、交通运输业、批发和零售贸易业、餐饮业、文教卫生业和社会服务业等经营及有偿服务活动的收入等。


　　（三）财产性收入。包括动产收入和不动产收入。动产收入是指出让无形资产、特许权等收入，储蓄存款利息、有价证券红利、储蓄性保险投资以及其他股息和红利等收入，集体财产收入分红和其他动产收入等。不动产收入是指转租承包土地经营权、出租或者出让房产以及其他不动产收入等。


　　（四）转移性收入。指国家、单位、社会团体对居民家庭的各种转移支付和居民家庭间的收入转移。包括赡养费、扶养费、抚养费，离退休金、失业保险金，社会救济金、遗属补助金、赔偿收入，接受遗产收入、接受捐赠（赠送）收入等。


　　（五）其他应当计入家庭收入的项目。


　　第十七条 家庭财产主要包括：


　　（一）银行存款和有价证券；


　　（二）机动车辆（残疾人功能性补偿代步机动车辆除外）、船舶；


　　（三）房屋；


　　（四）债权；


　　（五）其他财产。


　　第十八条 乡镇人民政府（街道办事处）应当自受理低保申请之日起10个工作日内，在村（居）民委员会协助下，组织驻村干部、社区低保专干等工作人员对申请人家庭经济状况和实际生活情况逐一进行调查核实。每组调查人员不得少于2人。


　　第十九条 调查申请人家庭经济状况和实际生活情况，可以采取以下方式：


　　（一）信息核对。乡镇人民政府（街道办事处）通过县级以上人民政府民政部门与公安、人力资源社会保障、住房城乡建设、税务、金融、工商等部门和机构，对低保申请家庭的户籍、车辆、住房、社会保险、养老金、存款、证券、个体经营、住房公积金等收入和财产信息进行核对，并根据信息核对情况，对申请人家庭经济状况声明的真实性和完整性提出意见。


　　（二）入户调查。调查人员到申请人家中了解其家庭收入、财产情况和吃、穿、住、用等实际生活状况；根据申请人声明的家庭收入和财产状况，了解其真实性和完整性。入户调查结束后，调查人员应当填写家庭经济状况核查表，并由调查人员和申请人（被调查人）分别签字。


　　（三）邻里访问。调查人员到申请人所在村（居）委员会和社区，走访了解其家庭收入、财产和实际生活状况。


　　（四）信函索证。调查人员以信函方式向相关单位和部门索取有关证明材料。


　　（五）其他调查方式。


　　第二十条 经家庭经济状况信息核对，对符合条件的低保申请，乡镇人民政府（街道办事处）应当依程序开展入户调查。不符合条件的，乡镇人民政府（街道办事处）应当书面通知申请人并说明理由。


　　申请人对家庭经济状况信息核对结果有异议的，应当提供相关证明材料；乡镇人民政府（街道办事处）应当对申请人提供的家庭经济状况证明材料进行审核，并组织开展复查。


　　

第五章 民主评议

　　第二十一条 家庭经济状况调查结束后，乡镇人民政府（街道办事处）应当在5个工作日内，在村（居）民委员会的协助下，以村（居）为单位对申请人家庭经济状况调查结果的客观性、真实性进行民主评议。


　　第二十二条 民主评议由乡镇人民政府（街道办事处）工作人员、村（居）党组织和村（居）委会成员、熟悉村（居）民情况的党员代表、村（居）民代表等参加。村（居）民代表人数不得少于参加评议总人数的三分之二。


　　有条件的地方，县级人民政府民政部门可以派人参加民主评议。


　　第二十三条 民主评议应当遵循以下程序：


　　（一）宣讲政策。乡镇人民政府（街道办事处）工作人员宣讲低保资格条件、补差发放、动态管理等政策规定，宣布评议规则和会议纪律。


　　（二）介绍情况。申请人或者代理人陈述家庭基本情况，入户调查人员介绍申请家庭经济状况调查情况。


　　（三）现场评议。民主评议人员对申请人家庭经济状况调查情况进行评议，对调查结果的真实性和完整性进行评价。


　　（四）形成结论。乡镇人民政府（街道办事处）工作人员根据现场评议情况，对申请人家庭经济状况调查结果的真实有效性作出结论。


　　（五）签字确认。民主评议应当有详细的评议记录。所有参加评议人员应当签字确认评议结果。


　　第二十四条 对民主评议争议较大的低保申请，乡镇人民政府（街道办事处）应当重新组织家庭经济状况调查核实。


　　

第六章 审核审批

　　第二十五条 乡镇人民政府（街道办事处）应当根据家庭经济状况信息核对、入户调查、民主评议等情况，对申请家庭是否给予低保提出建议意见，并及时在村（居）民委员会设置的村（居）务公开栏公示入户调查、民主评议和审核结果。公示期为7天。公示结束后，乡镇人民政府（街道办事处）应当将申请材料、家庭经济状况调查结果、民主评议情况等相关材料报送县级人民政府民政部门审批。


　　第二十六条 县级人民政府民政部门应当自收到乡镇人民政府（街道办事处）审核意见和相关材料5个工作日内提出审批意见。拟批准给予低保的，应当同时确定拟保障金额。不符合条件、不予批准的，应当在作出审批决定3日内，通过乡镇人民政府（街道办事处）书面告知申请人或者其代理人并说明理由。


　　县级人民政府民政部门在提出审批意见前，应当全面审查乡镇人民政府（街道办事处）上报的申请材料、调查材料和审核意见，并按照不低于30%的比例入户抽查。对单独登记的低保经办人员和村（居）民委员会成员近亲属的低保申请，以及有疑问、有举报或者其他需要重点调查的低保申请，县级人民政府民政部门应当全部入户调查。不得将不经过调查核实的任何群体或者个人直接审批为低保对象。


　　有条件的地方，县级人民政府民政部门可以邀请申请人户籍所在地乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会派人参与低保审批，对申请家庭是否符合低保条件提出审批意见。


　　第二十七条 保障金额应当按照核定的申请人家庭人均收入与当地低保标准的差额乘以共同生活的家庭成员人数计算。


　　第二十八条 对低保家庭中的下列人员，可以采取多种措施提高救助水平。


　　（一）老年人；


　　（二）未成年人；


　　（三）重度残疾人；


　　（四）重病患者；


　　（五）县级以上地方人民政府确定的其他生活困难人员。


　　第二十九条 县级人民政府民政部门应当对拟批准的低保家庭通过乡镇人民政府（街道办事处）、村（居）民委员会固定的政务公开栏、村（居）务公开栏以及政务大厅设置的电子屏等场所和地点进行公示。公示内容包括申请人姓名、家庭成员、拟保障金额等。公示期为7天。


　　公示期满无异议的，县级人民政府民政部门应当在3个工作日内作出审批决定，对批准给予低保的，发给低保证，并从批准之日下月起发放低保金。对公示有异议的，县级人民政府民政部门应当重新组织调查核实，在20个工作日内作出审批决定，并对拟批准的申请重新公示。


　　

第七章 资金发放

　　第三十条 低保金原则上实行社会化发放，通过银行、信用社等代理金融机构，直接支付到低保家庭的账户。


　　第三十一条 低保金应当按月发放，每月10日前发放到户。金融服务不发达的农村地区，低保金可以按季发放，每季度初10日前发放到户。


　　

第八章 动态管理

　　第三十二条 县级人民政府民政部门应当根据低保对象的年龄、健康状况、劳动能力以及家庭收入来源等情况对低保家庭实行分类管理。乡镇人民政府（街道办事处）应当根据低保家庭成员和其家庭经济状况的变化情况进行分类复核，并根据复核情况及时报请县级人民政府民政部门办理低保金停发、减发或者增发手续。


　　低保家庭应当向乡镇人民政府（街道办事处）定期报告家庭人口、收入和财产状况的变化情况。


　　第三十三条 对城市“三无”人员和家庭成员中有重病、重残人员且收入基本无变化的低保家庭，可每年复核一次。对短期内家庭经济状况和家庭成员基本情况相对稳定的低保家庭，可每半年复核一次。对收入来源不固定、有劳动能力和劳动条件的低保家庭，原则上城市按月、农村按季复核。


　　第三十四条 县级人民政府民政部门应当对低保家庭实行长期公示，并完善面向公众的低保对象信息查询机制。公示中应当保护低保对象个人隐私，不得公开与低保无关的信息。


　　第三十五条 县级以上地方人民政府民政部门和乡镇人民政府（街道办事处）应当公开低保监督咨询电话，主动接受社会和群众对低保审核审批工作的监督、投诉和举报。有条件的地方可以省为单位设置统一的举报投诉电话。


　　第三十六条 县级以上地方人民政府民政部门和乡镇人民政府（街道办事处）应当健全完善举报核查制度，对接到的实名举报，应当逐一核查，并及时向举报人反馈核查处理结果。


　　

第九章　附则

　　第三十七条　各省（自治区、直辖市）人民政府民政部门可以根据本办法，结合本地实际，制定实施细则，并报民政部备案。


　　第三十八条　本办法由民政部负责解释。


　　第三十九条　本办法自公布之日起施行。