铁道部


加强计划管理改善宏观调控的暂行规定
1995年2月28日，铁道部

加强宏观调控，抑制通货膨胀，是正确处理改革、发展、稳定三者关系的关键。为了保证铁路改革不断深入，促进铁路事业健康发展，必须强化计划宏观管理，建立必要的制度和工作程序，为此，特作以下规定。
一、严格按计划程序办事
为了加强计划管理，保证建设资金管理的严肃性、科学性、搞好综合平衡工作，部属各单位凡向部申请建设项目、增加投资、购置设备，要求调整部管更改和大修项目概算，申请调整部管工作产品计划和价格等，由各单位计划部门统一归口管理，按程序做好充分调查论证，做到资料齐全、可靠，达到规定的深度，由计划部门主办，经计划部门领导阅核，再由本单位第一管理者（行政正职或主持工作的副职）签发上报，否则部不予管理。各单位的投资计划一律由计划部门主办，否则视为无效。未单独设立计划机构的单位，由担负计划职能的机构归口管理。
为建立正常的工作秩序，便于各单位安排工作，对必须调整的计划，实行集中报批、集中审理的办法，即各单位对必须调整的项目，于每年5月份、9月份集中报部研究。除极特殊情况外，其他时间，部不再受理此类申请。
二、严格控制投资规模
部下达的基建、更改投资计划，必须严格执行。未经批准，不得突破计划规模。凡构成固定资产投资的工程及设备购置，部应纳入计划管理。凡属部管项目，未经部批准不得自行在项目间调整投资，不得将部管项目投资用于局（或公司）管项目。部下达的大修计划亦按以上精神执行。
安排企业自筹资金进行基本建设、更新改造的，资金必须先存后用，由建设单位财务部门出具资金证明，经审计部门核后，计划部门纳入计划规模。
凡资金不落实或未按规定程序经过批准并纳入计划的项目，不得安排开工。对违反规定擅自突破规模或自行安排新项目的建设单位，追究单位领导和有关部门负责人的责任，并核减当年或次年的相同规模，情节严重的要收缴相同数量的资金。
三、严格执行计划项目的建设内容
部下达的各项投资计划，都要严格按计划规定的建设项目内容组织实施。不得弄虚作假，冒名顶替，变更计划内容。不得擅自改变建设标准。对于部划定投资总额、由建设单位包干使用的建设内容，要严格按计划要求执行，严禁将投资挪作他用。
计划、审计、财务、建设、设计、施工、监理等有关部门都要严格把关。
如违反上述规定，除追究责任单位领导责任外，增加投资的，增加部分由本单位承担；弄虚作假的，收回全部投资。
四、严格控制非生产性项目建设
凡由部属各单位管理使用的基本建设资金、更新改造资金和企业自筹资金，安排非生产性项目时，除住宅、文教、卫生项目外，总投资在1000万元及以上的，必须报部审批；总投资在1000万元以下500万元及其以上的报部核备。
未按规定经过审批、审核，建设单位擅自动用基本建设、更新改造资金安排非生产性项目，一经查出，要由该单位第一管理者写出检查，上级单位视情节轻重对责任人进行处理，有的要核减当年或次年该单位的相应资金和规模。
各单位的住宅建设，要严格执行有关文件，不得擅自扩大面积，提高装修标准。
要严格控制集团消费。1995年不得安排新购小轿车计划。今后不准使用更改资金新购置小轿车。如违反规定，一律由单位自筹资金抵充，由部收缴相同数量的资金。大修资金使用范围要严格执行部有关规定。
五、严格管理向路外投资
各单位不得挪用基建、更改、大修资金向路外投资。凡发现挪用上述资金对路外投资，除追究单位负责人的责任外，由部收缴相同数量的资金。各铁路事业单位对路外投资要执行部关于《铁路事业单位对外投资经营活动中资金管理的若干规定》（铁财［1993］88号文）。
六、加强对多经项目建设的管理
用多种经营资金搞建设，必须纳入固定资产投资计划，并按部有关规定（经地方政府部门批准的项目除外）上报，经部有关部门批准后执行。


　　案情

　　2012年9月下旬一天，潍坊市某物业管理有限公司管理人员即犯罪嫌疑人张某、范某为使其公司顺利通过物业管理企业资质验收，经事先预谋，共同使用公司电脑上的photoshop软件伪造由潍坊高新区社会保险事业管理处使用的“潍坊高新技术产业开发区社会保险事业管理处”和由潍坊高新区劳动就业办公室使用的“潍坊高新技术产业开发区劳动人事局劳动用工备案专用章”的公章，用于伪造申报材料，向潍坊高新区房管局物业管理办公室申报企业资质，后被发觉而未得逞。

　　分歧意见

　　本案的分歧意见主要是：张某、范某伪造“潍坊高新区劳动就业办公室”使用的“潍坊高新技术产业开发区劳动人事局劳动用工备案专用章”的行为，应定伪造事业单位印章罪，还是定伪造国家机关印章罪？ 第一种意见：认为应当定伪造事业单位印章罪，本案中印章是由劳动就业办公室使用，劳动就业办公室系劳动人事局下属的事业单位，故应当定伪造事业单位印章罪。这也是本案中公安机关的移送观点；第二种意见：认为应当定伪造国家机关印章罪，伪造印章应当主要根据该印章的实际印文来确定罪名，印文体现了印章的归属、性质，据此，该行为应定伪造国家机关印章罪。

　　评析：以上两种意见，都有失偏颇，但定罪罪名，笔者同意按伪造国家机关印章罪定罪。

　　理由如下：

　　一、从劳动人事局与劳动就业办公室的地位、关系，权力来源来看，就业办公室是隶属于高新区劳动人事局的正科级事业单位，二者是隶属关系，就业办公室行使的职权是受劳动人事局委托的，故其对外行使该权力时，代表的是劳动人事局，其印章自然也只能是劳动人事局的抬头，经向编制委员会办公室了解得知，对外劳动就业办公室没有独立的事业单位法人地位，从现实中来看，其确实没有用冠以其自身名称的“劳动就业办公室的用工备案专用章”，而是用冠以“劳动劳动人事局”抬头的印章，这也验证了其代表劳动人事局行使受委托的权力这点。

　　二、以目的解释的方法，从立法的精神、本意来看，法律虽然没有对此情况作出规定，但是按照伪造印章犯罪的立法目的来看，其显然是为了保护印章特定的“信”，保护印章所承载的事项与特定单位的关系。因为印章的本质在于“信”。作为证明身份的重要凭证，在一定文件或者证件上使用印章，能够证明该文件或者证件和特定单位之间具有特定关系，而这种关系的重要性在伪造事业单位印章、国家机关印章上，显然是因为特定单位所代表国家行使了一定的公权力、履行一定的职能。因此，可以探明以印章印文内容所代表的哪个机关的“信”，所承载的公权力事项来界定罪名。就本案来讲，该印章的印文内容所体现的是劳动人事局的“信”，看到印章内容的人所认为、认可的是劳动人事局的“信”，印章代表的公权力事项从根本上来讲也是属于劳动人事局的公权力事项，而法律保护的也是这种“信”的关系，而犯罪行为侵犯的客体也是这种“信”所体现的特定关系及秩序。故本案中，伪造劳动人事局用工专用章的行为显然是伪造国家机关印章的行为。

　　作者单位：山东潍坊高新区院