河北省人大常委会


关于公开征求《河北省实施<中华人民共和国水法>办法（草案）》意见的通知

2009年7月27日，河北省十一届人大常委会第十次会议对《河北省实施〈中华人民共和国水法〉办法（草案）》进行了初审。为进一步做好修改工作，使办法草案充分集中民智、反映民意，更好地体现广大人民群众的根本利益，现将办法草案全文公布，向社会各界广泛征求意见。



联系人：李 丹 陈 杰

联系电话：0311-87906459 0311- 87906030

电子信箱：ld@hbrd.net cj@hbrd.net

邮寄地址：050051 河北省人大常委会法制工作委员会



附：《河北省实施<中华人民共和国水法>办法（草案征求意见稿）》



河北省人大常委会法制工作委员会

2010年5月17日











河北省实施《中华人民共和国水法》办法


（草案征求意见稿）


第一章　总　　则


第一条　根据《中华人民共和国水法》等有关法律、法规的规定，结合本省实际，制定本办法。
第二条　在本省行政区域内开发、利用、节约、保护和管理水资源，防治水害，适用本办法。
本办法所称水资源，包括地表水和地下水。
第三条　县级以上人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。
经省人民政府批准设置的河系管理机构，在管辖范围内依法行使水资源管理和监督职责。
县级以上人民政府其他有关部门按照职责分工，负责本行政区域内水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。
第四条　县级以上人民政府应当将水资源开发、利用、节约、保护和管理工作纳入本级国民经济和社会发展规划，增加资金投入，建立长期稳定的投入机制。
各级人民政府应当充分发挥市场对水资源配置和水价形成的基础性作用。
第五条　各级人民政府应当严格管理水资源，实行用水总量控制，提高用水效率，建立水功能区限制纳污指标体系，保障水资源的可持续利用。
第六条　各级人民政府应当加强宣传教育，提高全社会保护水资源意识、节约用水意识和水患意识。
鼓励研究节水技术，推广节水工艺、设备和产品，发展节水型工业、农业和服务业，建立节水型社会。


第二章　水资源规划和开发利用


第七条　省人民政府应当根据全省经济社会发展需要和水资源状况，对开发、利用、节约、保护水资源和防治水害作出总体部署。
第八条　省人民政府水行政主管部门应当会同省有关部门和设区的市人民政府依据国家的流域综合规划编制全省区域综合规划，报省人民政府批准，并报国务院水行政主管部门备案。
设区的市区域综合规划，由设区的市人民政府水行政主管部门会同同级有关部门依据全省区域综合规划编制，报本级人民政府批准，并报省人民政府水行政主管部门备案。
县（市、区）区域综合规划，由县级人民政府水行政主管部门会同同级有关部门依据全省、市区域综合规划编制，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门备案。
第九条　开发、利用、节约、保护水资源和防治水害的专业规划，由县级以上人民政府有关部门编制，征求同级其他有关部门意见后，报本级人民政府批准。其中，防洪规划、水土保持规划的编制、批准，依照有关法律、法规执行。
第十条　建设水工程必须符合流域综合规划。在河道、湖泊上建设水工程，其工程可行性研究报告报请批准前，由县级以上人民政府水行政主管部门按照以下权限对水工程的建设是否符合流域综合规划进行审查并签署意见：
（一）在滦河、永定河、大清河、子牙河、漳卫南运河等跨省（自治区、直辖市）河流上建设水工程的，由省人民政府水行政主管部门审核并签署意见，报国家流域管理机构。
（二）在跨设区的市的河道、湖泊上建设水工程的，由省人民政府水行政主管部门进行审查并签署意见；
（三）在跨县（市、区）的河道、湖泊上建设水工程的，由设区的市人民政府水行政主管部门进行审查并签署意见；
（四）在其他河道、湖泊上建设水工程的，由有管辖权的县级人民政府水行政主管部门进行审查并签署意见。
水工程建设涉及规模限制的，其签署权限按照相关规定执行。水工程建设涉及防洪的，依照防洪法的有关规定执行，涉及其他地区和行业的，建设单位应当事先征求有关地区和部门的意见。
第十一条　各级人民政府应当严格控制开发、利用地下水，优先开发、利用地表水，合理配置、利用外调水。鼓励开发、利用再生水、矿坑水、微咸水、海水等水资源。
第十二条　各级人民政府应当多渠道筹措资金，根据当地水资源状况修建蓄水池、水窖、河道闸、坝等蓄水工程，充分利用雨水和洪水。
第十三条 县级以上人民政府及有关部门应当加强对空中云水资源的开发利用，科学开发雨（雪）资源，增加水资源量。
第十四条　鼓励各类投资者开发、利用水能资源。开发、利用水能资源应当服从有关专业规划，实行有偿使用。
建设水力发电站，应当保护生态环境、防治水土流失，兼顾防洪、供水、灌溉和渔业等方面的需要。
第十五条　任何单位和个人引水、截（蓄）水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益。
未经有关各方达成协议或者共同的上一级人民政府水行政主管部门批准，水事相邻的不同行政区域，不得单方面修建引水、截（蓄）水、排水等对边界河道和跨行政区域河道的水量、水质及防汛抗旱有影响的工程，不得单方面改变水的现状。


第三章　水资源、水域和水工程保护


第十六条　省人民政府水行政主管部门会同环境保护行政主管部门和其他有关部门拟定全省重点水域以及重点区域地下水的水功能区划，报省人民政府批准。
前款规定外的水域和区域地下水的水功能区划，由设区的市、县级人民政府水行政主管部门会同同级环境保护行政主管部门和其他有关部门拟定，报本级人民政府批准，并报上一级人民政府水行政主管部门和环境保护行政主管部门备案。
经批准的水功能区划，应当向社会公告。
第十七条　本省建立饮用水水源保护区制度。
县级以上人民政府应当加强水源、水环境的保护，并根据划定的饮用水水源保护区范围，采取措施，防止水源枯竭和水体污染，保证居民饮用水安全。
第十八条 县级以上人民政府及有关部门应当加强农村集中供水工程的建设与管理，改善农村居民的饮用水条件。
第十九条　本省实行入河排污总量控制制度。
县级以上人民政府水行政主管部门应当按照水功能区对水质的要求和水体的自然净化能力，核定该水域的纳污能力，向环境保护行政主管部门提出该水域的限制排污总量意见，同时抄报同级人民政府和上一级人民政府水行政主管部门。
第二十条　县级以上人民政府水行政主管部门应当对水功能区的水量、水质状况进行监测，发现重点污染物排放总量超过控制指标的，或者水功能区水质未达到水域使用功能对水质的要求的，应当及时报告本级人民政府采取治理措施，并向同级环境保护、城市供水行政主管部门通报。
水功能区的水量、水质监测结果应当按照有关规定向社会公开。
第二十一条　禁止在饮用水水源保护区设置排污口。
在河道、湖泊新建、改建或者扩大排污口，应当经过有管辖权的水行政主管部门同意，由环境保护行政主管部门负责对该建设项目的环境影响报告书进行审批。
第二十二条　省人民政府水行政主管部门应当会同有关部门定期开展区域地下水评价，根据地下水评价结果、供水水源情况，划定地下水超采区和严重超采区。在地下水严重超采地区划定地下水禁止开采区或者限制开采区，报省人民政府批准后公布。
在地下水超采地区，县级以上人民政府水行政主管部门应当制订计划，严格控制开采地下水，限制取水量，并规划建设替代水源，采取措施增加地下水的有效补给。
在地下水禁止开采区内,不得开凿新的取水井。对已有的取水井，应当统一规划建设替代水源，调整取水布局，缩减取水量，逐步关闭取水井。
在地下水限制开采区内，一般不得开凿取水井。确需取用地下水的，水行政主管部门应当统筹安排，通过核减其他取水单位的地下水开采量和年度用水计划，进行合理配置。
第二十三条　在城市公共供水管网覆盖范围内，公共供水管网能够满足用水需要的，不得开凿新井取用地下水。对原经过批准取用地下水的，应当改接自来水，逐步封闭原取水井。未按要求封闭取水井的，由县级以上人民政府水行政主管部门组织封闭，所需费用由原使用者承担。
第二十四条　经批准开采地下水的单位或者个人，应当按照批准的井点布局、取水层位开凿取水井。
任何施工单位不得为未取得取水申请批准文件的单位和个人开凿取水井。
第二十五条　开采矿藏或者建设地下水工程需疏干排水的，采矿单位或者建设单位应当进行地下水评价预测，加强监测，并采取措施，保护水资源不受污染和破坏。
因疏干排水导致地下水水位下降、水体污染、水源枯竭或者地面塌陷的，采矿单位或者建设单位应当及时采取补救措施；对他人生活和生产造成损失的，依法给予补偿。
第二十六条　开发、利用水资源和水域的活动以及向水体排污，应当符合经批准的水功能区划的相关规定。
第二十七条　在河道管理范围内采砂，应当依法向县级以上人民政府水行政主管部门申请河道采砂许可证。未经许可，任何单位和个人不得擅自在河道管理范围内采砂。
在河道管理范围内采砂，应当按照规定的开采地点、期限、范围、深度、作业方式采砂。
第二十八条　禁止在江河、湖泊、水库、运河、渠道内弃置、堆放阻碍行洪的物体和种植阻碍行洪的林木及高秆作物。
第二十九条　在河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物、构筑物，铺设跨河管道、电缆，应当符合国家规定的防洪标准和其他有关的技术要求，工程建设方案应当依照防洪法的规定报经有关水行政主管部门审查同意。
因建设前款工程设施，需要扩建、改建、拆除或者损坏原有水工程设施的，建设单位应当负担扩建、改建的费用和损失补偿。但是，原有工程设施属于违法工程的除外。
第三十条　县级以上人民政府应当根据国家和本省有关规定，组织有关部门划定本行政区域内水工程的管理范围和保护范围，并设立标志。其中跨行政区域水工程的管理范围和保护范围,由共同的上一级人民政府划定。
新建、改建和扩建的水工程,在工程竣工验收前，县级以上人民政府应当依照前款规定划定管理范围和保护范围。
在水工程保护范围内，禁止从事影响水工程运行和危害水工程安全的爆破、打井、采石、取土、建房、葬坟等活动。


第四章　水资源配置


第三十一条　省人民政府发展和改革主管部门、水行政主管部门负责全省水资源的宏观调配。
省、跨设区的市水中长期供求规划，由省人民政府水行政主管部门会同同级有关部门制定，经省人民政府发展和改革主管部门审查批准后执行。设区的市、县（市、区）水中长期供求规划由本级人民政府水行政主管部门会同同级有关部门，依据上一级水中长期供求规划和本地区的实际情况制定，经本级人民政府发展和改革主管部门审查批准后执行。
第三十二条　县级以上人民政府水行政主管部门应当依据流域综合规划、区域综合规划和水中长期供求规划，制订径流调蓄计划和水量分配方案。
制订水量分配方案，应当充分考虑流域与行政区域水资源条件、供用水历史与现状、未来发展的供水能力与用水需求，妥善处理上下游、左右岸的用水关系，统筹兼顾地表水与地下水、常规水与非常规水、河道内与河道外用水，统筹安排生活、生产与生态环境用水。
第三十三条　跨行政区域的水量分配方案以及调水方案，由共同的上一级人民政府水行政主管部门商有关人民政府制订，报本级人民政府批准后执行。
第三十四条　用水实行总量控制和定额管理相结合的制度。
省人民政府有关行业主管部门应当制订本行政区域内行业用水定额，报同级水行政主管部门和质量技术监督行政主管部门审核同意后，由省人民政府公布。
县级以上人民政府发展和改革主管部门会同同级水行政主管部门，根据用水定额、经济技术条件以及水量分配方案确定的可供本行政区域使用的水量，制订年度用水计划，对本行政区域内的年度用水实行总量控制。
第三十五条　除法律、法规规定外，直接从河道、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度的规定，向县级以上人民政府水行政主管部门申请领取取水许可证。
取得取水许可证的单位和个人，应当按照批准的年度取水计划取水，并缴纳水资源费。
第三十六条　依法取得取水权的单位和个人，通过调整产品和产业结构、改革工艺、节水等措施节约水资源的，在取水许可的有效期和取水限额内，经原审批机关批准，可以依法有偿转让其节约的水资源。


第五章 水资源节约使用


第三十七条　县级以上人民政府应当根据水资源供需变化、技术进步和经济社会发展水平，确定不同时期全社会节水目标，建立、完善节水制度和激励机制，发展节水型农业、工业和服务业。
第三十八条 各级人民政府应当逐年增加节约用水资金的投入，支持农业节水灌溉、节水设施技术改造、节水技术研究推广和再生水利用设施建设。鼓励社会各界采取多种形式投资节水工程建设。
第三十九条 县级以上人民政府水行政主管部门应当建立节水技术、产品、信息发布平台，利用各种媒介为全社会节水提供服务，宣传节约用水政策和常识。
第四十条　工业企业应当严格执行用水定额，定期开展水平衡测试，改进用水工艺，采取循环用水、一水多用、废水处理综合利用等措施，降低用水单耗，提高水的利用率。
第四十一条　各级人民政府应当加强农业节水工作，在考虑当地水资源承载能力的基础上，引导农业生产者合理调整作物种植结构，因地制宜推广低压管道输水、渠道防渗、喷灌、微灌等节水技术和节水灌溉方式，配套推广农艺、生物等节水技术。
第四十二条 各级人民政府应当实行农业节水奖励政策，对定额内用水的根据节水量给予奖励。具体办法由省人民政府规定。
第四十三条 县级以上人民政府有关部门应当按节水灌溉发展规划及节水灌溉技术规范的要求开展节水灌溉工程建设，并及时向同级水行政主管部门通报本部门节水灌溉发展情况。
第四十四条 各级人民政府应及时宣传节水灌溉的补助政策，公示节水机械设备补贴范围，引导农业生产者自主参与节水灌溉工程项目申报、建设、管理，保障农业生产者在节水灌溉发展中的知情权、参与权和监督权。
第四十五条 服务业用水单位应当制定并落实节约用水措施，优先使用再生水，提高用水效率。耗水量大的，应当安装并使用循环用水设施。
第四十六条 鼓励城镇机关、事业、企业单位和居民生活用水使用节水型设备和器具，加强节水管理。对已使用非节水型产品的，使用单位和个人应当逐步更换或者进行节水技术改造。
第四十七条 园林绿化、环境卫生用水应当采用节水技术，充分利用再生水和雨水。园林绿化应当优先种植耐旱型花草树木，推广节水灌溉方式。
第四十八条　新建、改建、扩建建设项目应当制订节水措施方案，采用节水型工艺、设备和器具，配套建设节水设施。节水设施应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投入使用。已建成的建设项目，用水设施、设备和器具不符合节水要求的，应当进行技术改造，逐步更换为节水型设施、设备和器具。
第四十九条 取用水应当安装合格的计量设备，按计量缴纳水费或水资源费，禁止实行包费制。
工业企业的生产用水和生活用水应当分别计量，主要用水车间和用水设备应该单独安装计量设备；积极推行农业灌溉计量用水，暂时不具备安装计量设备条件的，应当采用替代计量方法进行计量；城镇生活用水应当分户安装计量设备。
禁止无计量设备取用水。用水单位和个人未按规定安装计量设备或者未及时更换已损坏的计量设备的，按照日最大取水能力计算用水量。
第五十条 用水实行差别水价和超定额累进加价制度。具体办法由省人民政府规定。


第六章　水事纠纷处理和执法监督检查


第五十一条　水事纠纷处理应当按照有利于社会稳定和经济发展、有利于水资源的可持续利用、有利于防洪安全的原则，公平合理地协商和处理。
第五十二条　发生可能引起群体性事件、涉及公众利益等重大水事纠纷时，纠纷各方所在地的水行政主管部门应当及时报告本级人民政府及有关部门，接到报告的人民政府应当组织有关部门采取措施予以处理。
第五十三条　县级以上人民政府水行政主管部门应当加强水政专职执法队伍建设，建立健全水政监督检查制度，实行行政执法责任制，规范水政执法行为，其设立的水政监察机构对违法的行为依法进行查处。
水政监察人员在履行监督检查职责时，应当秉公执法，向被检查单位和个人出示行政执法证件。
上级水行政主管部门必要时可以直接监督检查下级水行政主管部门管辖的水事案件。
第五十四条　县级以上人民政府水行政主管部门应当向社会公布举报电话。
任何单位和个人有权向县级以上人民政府水行政主管部门举报和控告违反水法律、法规的行为，水行政主管部门应当及时查处。


第七章　法律责任


第五十五条　县级以上人民政府水行政主管部门、河系管理机构、水政监察机构及其工作人员，有下列行为之一的，对负有责任的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）不按规定执行水资源规划的;
（二）不依法核发许可证、签署水工程建设审查同意意见的;
（三）拒不执行水量分配方案的；
（四）不按照规定收取水资源费的；
（五）不履行监督检查职责或者发现违法行为不予查处，造成严重后果的;
（六）其他玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的行为。
第五十六条　未经批准开凿取水井取水的，由县级以上人民政府水行政主管部门按照下列规定予以罚款，对已开凿的取水井责令限期封闭；逾期不封闭的，由县级以上人民政府水行政主管部门组织封闭，所需费用由原使用者承担：
（一）在地下水禁止开采区开凿取水井取水的，处五万元以上十万元以下的罚款；
（二）在地下水限制开采区开凿取水井取水的，处三万元以上八万元以下的罚款；
（三）在其他区域开凿取水井取水的，处二万元以上五万元以下的罚款。
第五十七条　违反本办法第二十四条第二款规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门处一万元以上三万元以下的罚款。
第五十八条　违反本办法第二十七条第一款规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款，最高不得超过十万元；没有违法所得的，并处二千元以上一万元以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
违反本办法第二十七条第二款规定的，由县级以上人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，有违法所得的，没收违法所得，并处违法所得一倍以上三倍以下的罚款，最高不得超过五万元；没有违法所得的，并处二千元以上一万元以下的罚款；逾期不改正的，吊销河道采砂许可证。
第五十九条 违反本条例第十五条第一款、第二十一条、第二十八条、第二十九条、第三十条第三款、第三十五条、第四十八条规定的，依照《中华人民共和国水法》的有关规定给予处罚。


第八章　附　　则


第六十条　本办法自　　年　 月　 日起施行。




关键词: 委托书规则/股东提案/适当议题/股东会议/美国公司法
内容提要: 股东提案适当议题的界定，是股东提案制度设计与实践需要解决的核心问题。在美国，作为注册证券持有者的股东可以利用委托书机制就广泛事项进行提案，股东提案机制业已成为股东控制集中管理的代理成本、促进公司社会责任的重要途径。美国股东提案规则的巨大功效，得益于实践中通过以下三个路径对股东行动议题的灵活拓展：建议性提案的使用、排除事由的限制、公司章程细则修订提案的运用。美国股东提案适当议题制度的实践经验，对我国公司法的相关实施具有重要启示意义。


股东提案，即由股东向公司股东会议提出的议案。目前世界上许多国家或地区立法都已不同程度地赋予符合一定资格条件的股东向公司股东会议提出议案的权利，我国《公司法》第103条也规定，股份有限公司满足一定持股数量条件的股东有权提出临时提案。我们知道，任何权利都存在一定的边界，股东显然不可能漫无边际地提出议案。那么，股东可以就哪些事项进行提案？这是股东提案权制度设计与实践需要明确回答的重要问题。我国《公司法》规定，临时提案的内容应当属于股东大会职权范围。从上市公司股东提案实践看，股东提案内容主要限于管理者选任、公司重大变更等传统事项，提案议题范围较为有限。相比之下，美国上市公司股东提案议题却几乎涉及公司治理的各个领域，股东提案权制度在促进上市公司治理方面发挥了重要作用。美国股东提案适当议题制度的成功实践经验可以作为我国实践的适当借鉴。

一、股东提案适当议题的判断标准 美国是最早明确确立股东提案权的国家，股东提案权的制度渊源主要体现为美国证券交易委员会（Securities and Exchange Commission，以下简称SEC）依据证券交易法授权于1942年制定的委托书规则14a-8，亦称股东提案规则。该规则允许符合一定资格条件的上市公司股东（注册股票的持有人）请求公司（注册股票发行人）将适宜股东行动议题的提案列入为委托书征集材料，并赋予被征集股东就该提案进行表决的权利。在股东提案规则设计与实践中，首要问题是股东行动适当议题的内涵界定。SEC最初并未对此进行准确具体地界定，只是表明议题适当性判断需依据公司注册地的州法判断。[1]这是因为，哪些事项适宜股东集体行动属于公司内部权力配置问题，宜由州公司法等法律确立，委托书规则的制度目的只是为股东提供将那些对于股东具有重要意义的事项提交其他股东考虑的机制。 鉴于股东提案规则实践不断发展对议题适当性判断提出了进一步要求，SEC在“依据州法非为股东行动适当主题”之概括性规定的基础上，另外发展出12项股东提案排除事由。分析这些排除事由，部分属于非适当议题的排除事由，如第4，5，7，8和13种排除事由；其余部分则属于非适当议案的排除事由，这些情形的提案虽然议题适当，但具体方案不满足合法性或可行性等要求。其中，非适当议题的排除事由成为判断股东提案议题适当与否的标准，除非公司证明股东提案内容属于以下这些排除事由，否则应为适当议题；当然，是否为适当提案，尚需进一步判断其具体方案是否符合合法性或可行性等要求。

第一，与公司经营不存在重大关联。1972年，SEC对股东提案规则进行了修改，删除了原有“一般政治性、经济性或社会性提案”的排除事由，增订了非重要关联性及非公司能力所及的排除事由，即公司只能排除那些与公司经营不存在重要关联或公司无能为力的提案。[2]股东提案规则14a-8 （i）规定的第5类公司可排除提案为：提案仅涉及最近一个财务年度内公司不足总资产5%的资产，或不足5%的公司净收益与总营业额有关，并且与公司经营不存在其他重大关联。需要注意的是，这里的关联性是与公司整体经营事务的关联、与其他股东存在利益关联，股东为追求个人利益的提案不构成此种关联。股东提案规则14a-8（i）规定的第4类公司可排除提案为：提案涉及股东对公司或其他人的个人请求或委屈的救济，或者提案是为了股东个人获利，或者为了促进非由其他股东平均分享的私人利益。

第二，股东提案事项属于日常经营事务。有些提案议题虽与公司经营存在重大关联，但可能并不适宜股东集体行动，只有重大事项属于公司股东会权限，而公司日常经营则由管理层集中管理。1954年，美国股东提案规则确立了日常事务提案的排除原则，允许公司排除涉及公司日常经营活动的提案。[3]美国股东提案规则14a-8（i）规定的第7类公司可排除提案为：提案涉及公司日常经营事务的处理。这一排除原则主要基于两方面因素考虑：日常经营事务属于公司管理层基本权限，不宜由股东直接监视；股东提案旨在宏观管理公司，股东对于复杂性质的事务不具有做出有资讯保障的判断的能力。[4]作为日常经营规则的一个表现，美国股东提案规则14a-8（i）规定了第13种公司可以排除的股东提案：提案涉及具体数额的现金或股票分红。这一排除事由的依据在于，分红的具体数额并非属于宏观政策，公司更具有判断能力，不宜由股东发起行动。

此外，美国股东提案规则还有一个排除事由，即涉及公司董事会或类似管理机构成员选举的提案为公司可排除提案。从理论上讲，选举公司经营者是股东应有的权利，理应是股东集体行动的适当主题。SEC曾指出将董事选举相关提案列为排除事由的考虑：“此规定的主要目的是表明，对于董事选举，鉴于有规则14a-8并非是实施竞选活动或以此种性质的选举进行改革的适当途径。；[ 5]换言之，董事选举本身依然是股东适当行动的议题，只是不适宜通过利用公司发布委托书材料的途径。这是因为，委托书机制费用低廉，若允许股东可以利用此途径随时向经营者发难，将引发反对或支持董事提名的竞选战，对公司经营产生重大冲击。可见，该排除事由属于委托书机制的特殊政策考量，而非股东提案适当议题的一般判断标准。

简而言之，除非股东提案议题符合以上几类情形之一，即依据州法非为股东行动适当议题，与公司经营不存在重大关联，股东提案属于日常经营事务或涉及董事选举事宜，否则即可认为属于适当议题。然而，由于州公司法将公司经营的广泛权力都授予了董事会，多数事项都属于公司日常经营事务，股东大会权限即股东可以提案行动的议题似乎十分有限。

二、美国上市公司股东提案议题涉及领域的实证分析

令人感到惊奇的是，尽管美国上市公司充分推崇董事会集中管理，但与此同时股东提案涉及的议题却十分广泛，除了涉及公司重大变更等传统被认为属于股东会权限的事项，还涉及许多曾一度被认为属于董事会经营管理权限的事项，即将集中管理中的部分重大事项提取出来，允许股东提案积极发起行动。在一定程度上可以说，美国股东提案规则在控制集中管理代理成本、落实公司社会责任方面发挥了特殊作用，已经成为改进公司治理的重要利器。

（一）股东提案与代理成本控制

为了减少与控制董事会集中经营产生的代理成本，现代公司法将公司经营重要事项的决策权保留给股东，并通过选任策略、激励策略、收购市场策略等激励管理层更好地为全体股东利益努力。针对董事会实际上操纵股东会议议程以及代理成本控制策略而产生的弊端，美国股东提案规则不仅赋予股东通过提案讨论传统上属于股东会权限的公司重大事项，股东还可就代理成本控制策略相关事项积极提案，以维系代理成本控制机制的有效运作。

第一，选任策略。美国股东提案规则虽然将有关董事选举提案作为公司可以排除的提案，但在实践中采取了严格限制的做法。除非提案关系到当前或未来的提名，SEC一般拒绝同意排除以下这些相关内容的提案：董事选举频率，试图区分董事会主席与首席执行官的角色，建立股东委员会以评估董事表现，涉及投票程序，涉及提名程序，以及要求补偿股东在选举竞赛中的花费。[6]不仅如此，近些年来股东提案实践的发展，使股东无法通过委托书机制提名董事的状况得以改善：2006年联邦法院指出，股东力图修改公司章程细则以建立股东提名候选人的程序应进入公司投票，此提案不能依据该规则被排除于公司委托书之外；[7]2009年，SEC发布了委托书规则改革公告，该公告的修改建议将使股东能提交那些修改或要求修改公司有关规范股东提名程序或披露要求的提案。[8]

第二，激励策略。激励策略是降低代理成本的一个重要机制，但实践中管理层薪酬的决策权经常受制于董事会，被认为属于董事会的日常经营事务。如美国示范商业公司法第8. 11条规定：如果公司章程或章程细则未作另行规定，董事会可确定董事之报酬。有分析指出：在1992年以前，许多公司都生张提案事由属于日常经营事务，依据股东提案规则应当排除，并成功地反对将有关高管薪酬的提案纳入其委托书材料中；1992年，SEC推翻了其关于日常经营事务排除规则禁止有关高管薪酬提案的解释，认为高管薪酬问题已经成为公众普遍关注与讨论的焦点，不再属于日常经营事务的范围。[9]

第三，收购市场。在面临公司收购时，公司股东与董事会之间具有不同的利益偏好与动机，董事会可能会基于保住职位的动机而采取不当的反收购措施。随着二十世纪八十年代公司反收购措施的增加，公司股东也逐渐注重通过股东提案等方式监督公司管理层行为，避免公司管理层为收购市场设置不利障碍，最为典型者为提案要求董事会取消毒丸计划。有分析指出：“在1987年以前，不存在有关毒丸计划的股东提案。在1987年到1993年期间，总共有191个取消毒丸计划的股东提案向116个公司提出……在相同时期内，没有任何一类股东提案能得到如此多的关注与支持。”[10]不仅如此，二十世纪九十年代开始，SEC逐渐允许股东提出取消黄金降落伞计划的提案。[11]随着股东提出章程细则修订的提案也逐渐得到认可，股东提案消除收购市场运行障碍的功能得以大大增强。

（二）股东提案与公司社会责任

鉴于二十世纪七十年代公众对公司社会责任的高度关注，美国股东提案适当议题制度实践逐渐为股东进行公司社会责任提案打开便利之门。1969年，美国法院在一个案例中指出：公司股东有权提案建议公司以股东所认为的较为符合社会责任的方式经营，即使此一方式可能较不具营利性。[12] 1972年，SEC改变了原有立场，允许股东就与公司经营存在重大关联的事项或具有重要社会政策性公司经营事务进行提案。藉此，股东得以通过提案促进公司在人权保护与环境保护等诸多领域的社会责任。

第一，人权保护领域。在美国，股东提案规则被广泛运用于促进公司在人权保护方面的社会责任，如公司公平雇用机会、产品安全与消费者保护、反对种族歧视等，其中最为典型者是SEC对有关公平雇用机会提案立场的变化。1991年，快客芭箩（Cracker Barrel）公司的股东要求公司取消歧视性取向的雇佣政策，SEC的承办部门认为：工人的雇佣政策属于公司日常经营事务，即使涉及社会政策问题，公司得排除该类提案。[13]该立场引起了广泛争议，受到理论与实务中的诸多质疑，议会也要求SEC对委托书规则进行重新审视以有效保护投资者。基于这些背景，1998年SEC在股东提案规则修订时逆转了其1992年采取的立场，指出：“对快客芭箩公司不行动立场的逆转将导致回归个案分析路径。在这一领域进行区分时，委员会及承办部门将继续采用适当的标准对有关‘日常经营’提案进行判断。这一标准最初由委员会1976年公告指明，将一些提出社会政策问题的提案作为例外。”[ 14]

第二，环境保护领域。美国股东提案促进公司落实在环境保护领域的社会责任，可从以下三方面得到例证。其一，股东提案促使公司采取刻瑞斯原则，积极承担环境保护责任。[15]其二，防止环境污染。比如在1990年，埃克森石油公司（Exxon Corporation）收到了许多个有关公司减少和防止污染的股东提案，SEC的主管部门对这些股东提案也大多予以了支持，如关于要求公司成立董事会环境事务委员会，要求公司设备减少有毒化学物质的排除，要求公司制定计划减少二氧化碳的排放。[16]其三，关于气候变化。有论者指出：在2004与2005年，股东向公司提交了至少25件以气候变化为目标的提案，这是2000年与2001年提案数量的3倍；2007年，有43个气候变化相关股东提案提出，数量达到最大；从目前看有些提案得到了最高水平的股东表决支持，2007年有一个气候变化相关提案得到了39. 5%股东支持，创造了新的记录。[17]

三、美国上市公司股东提案适当议题拓展的成功经验

依据美国州公司法，公司一切经营权力属于董事会、法律或公司章程另有规定，股东会权限十分有限。然而股东提案适当议题制度的实践表明，股东提案议题范围大大超越了传统州公司法下的股东会权限事项。美国上市公司股东提案适当议题制度的发展历史，在一定程度上可以说是股东提案议题范围不断拓展的过程。股东提案议题范围拓展，主要是通过以下三方面路径实现的。

（一）建议性提案的使用

鉴于实际上州法将许多公司事务交由董事会负责，股东提案的空间较小，早在1948年即有评论建议：如果依据州法提议事务由董事会负责而非股东行动，建议将只具有推荐效力，但是包含在提案中的想法应当由股东交流以便其表决是否通过。[18]

1976年SEC在对股东提案规则进行修订的公告中指出：股东提案命令或指挥董事会采取行动可能会构成对传统州法下董事会专门权限的不法侵害；但反过来说，如果提案仅仅推荐或建议董事会采取一定行动将似乎与传统州法不违背，因为这些提案仅仅是建议性的、即使获得多数股东采纳也不会对董事会产生拘束力。[19]

1998年SEC对关于依据州法非为股东适当议题的排除事由予以注释说明：“根据我们的经验，绝大多数以建议或请求董事会采取具体行动形式呈现的提案依据州法是适当的。因此，我们推定以推荐或建议形式拟成的提案是适当的，除非公司证明其不适当。”[20]