长江流域水资源保护立法问题研究

吕忠梅

一

长江流域地处我国中南部，它发源于唐古拉山脉主峰格拉丹东雪山西南侧，干流经青海、西藏、云南、四川、重庆、湖北、湖南、江西、安徽、江苏、和上海十一个省（市、区）注入东海，全长6300公里。支流伸伸展到甘肃、贵州、陕西、河南、广西、广东、福建、浙江八个省（区）。流域面积180余万平方公里，约占全国总面积的五分之一。

长江流域资源丰富，人口众多，经济发达。长江流域水资源特性突出：它流域多年平均降水量1070毫米，但时空分布不均匀；长江水量巨大，占全国径流总量的35%，是黄河水量的20倍，且径流年际变化不大，但水资源地区分布不均匀，年内分布不均匀。

长江流域资源的基本状况及其特征是长江水资源保护立法的对象属性，也可以说是长江流域水资源保护立法的前提条件，立法的必要性正是建立在这一基础之上的。
（一）长江流域水资源在中国可持续发展中的地位要求对其水资源保护问题予以充分重视

长江流域经济的发展离不开资源的开发利用，水作为人类生存的基本环境要素，与其它环境要素和资源都息息相关，大气环境、土壤环境、地理环境、地质环境、海洋环境、生物环境与之进行的能量流动、物质循环将它们连接为不可分的环境整体；水作为重要的经济资源，是一切生产活动都不能离开的重要条件，在某种意义上讲，水资源不仅与森林、草原、生物、土壤、矿藏等资源息息相关，而且是一定区域人文环境、社会环境的基础要素。因此，可以说，长江流域经济的发展与长江流域水资源丰富直接相关，对长江流域经济发展的一切规划与设想，也都是建立在长江水资源的基础之上的。的确，在长江流域，优越的自然地理条件、丰富的水资源伴随其间的其它资源为长江流域经济的发展带来了开发利用资源、迅速发展经济的各种契机。但是，一切规划和设想为我们描绘的美丽蓝图都是建立在长江流域资源可永续利用的前提之上的，如果没有充足的水量或符合人类生存需要和经济发展要求的水质，长江流域的经济发展也只能是一句空话或是一纸图画而已。而要真正实现这些设想，就必须对水资源有充分的认识。

一方面，水是不可替代的资源，在当今，水荒已成为全球性问题。工业发达国家中，当年总用水量超过河川总径流量的15%时，就会出现水荒和农业干旱。我国河川年总径流量约为26300亿立方米，到2000年总耗水量将达到13000亿立方米，供需矛盾十分突出。我国从70年代开始出现水荒，如今已蔓延到全国，目前我国的实际用水量已达5300亿立方米。有关专家研究指出：由于自然条件和开发条件的限制，年取水量10000~12000亿立方米，将是我国水资源可利用量的可能限度，再增加供水将十分困难。据1993年统计资料，长江流域水资源利用率仅为21%左右，可供水量比1980年仅提高128亿立方米，当流域出现枯水偏旱年，约缺水226亿立方米。目前，长江流域经济发展已受到给水不足的制约。现状已不容乐观，沿江经济带的发展对长江水资源则会造成更大的压力；而今天的长江流域，除供水已出现紧张外，水污染、水土流失等问题也不容忽视。

另一方面，水资源是可以不断更新、不断补充的可更新资源，可以寻求可持续开发的途径，使当代人和后代人都能源源不断地永续利用。只要合理地开发利用水资源，水资源是可以实现永续利用的。但是，水资源的可更新、可补充能力又是受自然条件限制的，是有一定限度的。任何无节制的开发，都会导致其受到破坏，并使其更新能力下降。因此，必须要对水资源的开发利用进行管理，以保护水资源的永续利用得以实现，否则，长江流域经济的可持续发展是不可能实现的。
1、长江流域水资源保护过程中的市场无功能和流域资源保护的特殊性在客观上要求实行统一管理。
长江流域经济发展战略要求对长江水资源进行保护，而要保护水资源首先必须解决谁来付费的问题，在市场机制下，这却是一个无法解决的问题。

另外，长江流域水资源又是一种公共资源，它不同于一般私人物品，不具有消费上的排他性，不是你用了我就不能再用，而是只要它存在，你可以消费，我也可以消费。长江水资源的这种特性，会引起需求与供给无法自动通过市场机制相互适应的问题。

并且，由于长江流域水资源是一种流域资源，它具有整体流动的自然属性，以流域为单元，水量水质、地上水地下水相互依存，组成一体，上下游、左右岸、干支流的开发利用、治理互为影响；它同时具有多种社会功能，可用于灌溉、发电、供水、养殖、航运和旅游等多方面，有着开发的多部门性和对城乡供水、卫生保健、工农业生产、城市发展、水力发电、内陆渔业、水上运输、休闲娱乐等人类活动的多方面利益。另外，还存在着洪水泛滥成灾的危害以至于开发利用的同时必须始终贯穿于防洪和洪水控制的考虑。长江虽然从生态系统上看它是一个完整的系统，但其干支流、上下游却被人为地划分成了多个行政区域，形成了实际上的分割管辖的现象。
2、长江流域水资源开发利用现状及存在的问题客观上要求加强对水资源保护的统一管理
从理论上论述长江流域水资源保护的必要性仅仅是问题的一个重要方面，但绝不止于此；事实上，长江流域水资源开发利用中已经存在着许多方面的问题。
1.长江流域水质性缺水问题严重。
2、工程性缺水问题严重。
3、对长江流域水资源开发利用缺乏环境保护意识，出现了国外污染转移、资源破坏、自然景观破坏等种种不良现象。
4、长江流域水土流失问题严重。

（二）长江水流域水资源的公共资源和流域资源属性要求对其进行统一管理。

长江流域水资源保护的市场无功能性、对可持续发展的基础资源性以及其开发利用形势的严峻性均在客观上要求设置公共权力，对经济个体盲目地开发利用长江流域水资源的行为加以干预，通过采取"集体行动"，解决资源保护的"付费"问题，切实保证长江流域水资源的永续利用。过去，我国对长江流域水资源的保护也采取了行动，建立了管理机构，但效果却不明显，各种问题不仅没有得到很好的解决，反而出现了恶化的趋势。究其原因，是我们目前设置的公共权力不符合长江流域水资源保护的特性或要求所造成的后果。
长江流域水资源保护管理体制是依照一定的决策原理和环境观念形成的。对此，必须要有正确而清醒的认识。

长江流域水资源首先是一种公共资源，它具有公共资源的一般属性，如供应的联合性、有限性、和使用的分散性、高度相互依存性与不可分性。作为共同财富和公共产品，对水资源的使用，必须集体行动。个体对公共资源的自由选择与利用和社会的公共资源的分散管理，将产生破坏性竞争。根据决策理论，在公共管理中，管理主体越多越分散，管理责任就会愈是趋于松弛，对资源的保护就愈为无力，资源的状况则愈坏。反之，权力越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，越统一，责任就越大；权力越是集中并趋向单一中心，责任就越明确，权力主体之间的破坏性竞争和摩擦就越小。因此，在构建整个水资源保护体制时，必须实行统一指挥，加强调控，推行主要管理功能部门化，
确立单一权力结构和单一行政领导系统。同时，水资源作为公共资源可以联合使用和各种可能使用方式的互相依存的重要性质及其因此而产生的复杂难题，在水资源管理中需要有广泛的协调和处理机构间冲突的机制，需要有必要的权力交叉与分割。伸言之，在同一背景和理由下，水资源保护管理既需要集权，也需要分权与平衡。因此，在水资源管理体制中，一般都存在着权力分散的特点，形成了权限重叠、权力分散的多元化体制。事实上，在水资源保护管理体制的构建中，一直存在着集权与分权的难题。一方面，统一领导须在部门协调的原则下实现，集权不是大一统的权力垄断；另一方面，功能上的权力分散又将形成权力行使和管理责任的混淆，导致管理的无责任性与混乱性。如何合理解决这一矛盾，的确需要进行探索。这一问题也是世界性难题，许多国家经过多年实践，大都选择了趋向集中和倾向单一决策、指导、控制、与执行中心的方向；水资源保护管理的权力越来越向一个政府部门聚集，越来越向中央政府聚集。中国水资源保护管理实际上也正在走上这条道路，只是由于在集权与分权的问题上还未形成有效的协调与处理机制，才造成了一些问题。

其次，长江流域水资源保护又有着自身的特点，它作为一种流域资源，既是一种环境资源又是一种经济资源，具有生态系统的完整性、跨行政区域性和使用的多元性特征，而无论是对流域水资源的何种使用都涉及到对资源的保护与管理问题。一方面，长江流域水资源被行政区划分割为不同的管辖范围，由不同的主体分别行使管理权；另一方面，长江流域生态系统并不因为行政区划而改变其发展规律。我国目前水资源所有权主体严重缺位，加之水资源的多重使用价值，使得地方利益、部门利益、个体利益的考虑远远大于长江流域水资源保护的考虑，使用水资源的外部不经济性和事实上的无偿性虽然在各种立法中通过规范公民个人和企业事业单位的行为、建立各种监督管理制度似乎得到了解决，但由于种种原因却疏忽了对地方利益、部门利益的限制，其结果只能是整个流域水资源保护的失范，最终导致流域水资源的污染和破坏。淮河流域严重污染的原因正是如此，我国水资源保护立法只注重规范市场主体而忽视政府机关，管理体制的设置只重视区域机构而忽视流域机构的弊端暴露无遗。因此，在长江流域水资源保护管理体制的构建中，同样也存在着集权与分权的问题，存在着管理权力是否向一个部门、一个方向聚集的问题；但是，其集权与分权的对象却不是同一级政府的不同部门或中央政府与地方政府，而是必须从流域管理的特征出发，建立专门的符合流域水资源保护要求的机构，站在全流域水资源保护的高度，摒弃地方观念和部门利益，统一管理长江流域水资源保护工作。只有设置这样的专门机构并由中央特别授权，并在此基础上形成分权与平衡机制，确立协调原则和程序，才能真正解决长江流域水资源保护与可持续发展问题。

（三）长江流域水资源保护立法和实践现状在客观上要求制定专门的法律，统一规范长江流域水资源保护行为。

对长江流域水资源的保护与公共权力的设置在实质上具有同一性，保护需要采取集体行动，而目前最经济也是最大的集体行动和公共权力体就是国家及其行动。国家要采取任何行动，都必须设置相应的职能部门，以代表国家行使权力。在现代法治观念下，无论是国家权力机关的设置还是国家权力的行使，都必须具有法律依据。法律也以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长江流域水资源的有力武器。因此，制定法律并实施法律对于长江流域水资源的有效保护是完全必要的，法律在这一领域中的作用也是得到了充分认可的。在我国目前长江流域水资源保护中存在的问题不时要不要立法，而是立什么样的法？该立法的目标、任务、功能、作用是什么？目前已有的法律制度为何不能发挥应有的作用？

在我国，国家保护自然资源，保护环境是写进宪法的一项基本国策。以宪法为基础，国家也已制定了一系列法律法规，基本上实现了水资源保护活动的有法可依。但这些法律法规都还不够健全和完善，尤其是在对流域水资源保护方面，存在的问题更为严重突出。我国现行的有关水资源保护的法律主要有四部，它们是《环境保护法》、《水法》、《水污染防治法》、《水土保持法》，从表面上看，这四不法律对我国的水资源保护问题已作出了全面的规定，但实际上在立法理论与实践中，这四部法律本身及其相互之间都存在着问题。其主要问题表现为：

1.四个法律的关系不清。上述四部法律均为全国人大常委会制定，具有同等法律效力；但从理论与实践上看，水资源管理与水土保持.环境保护与水污染防治显然都不是同一层次的问题,在立法上也应有不同的法律效力等级，才有利于对不同的行为形成规范体系，目前这种立法模式显然不能满足水资源管理与保护的需要。

2.几部法律之间的关系不协调。四部法律都对管理体制作出了规定，确立了水资源管理与保护的主管部门和协管部门，但四部法律实际上是由两个主管部门分别起草然后报全国人大常委会通过的，立法时缺乏综合平衡，立法时间有先有后，也缺乏通盘考虑，污染防治法早于水法，水法又早于环境保护法，不可能使得几部法律很好地协调。各个法律规定过于原则，可操作性不够，缺乏相应的配套法规，特别是缺乏程序性规定，致使一些法律制度的适用范围不明、具体实施时困难重重。
广东省人民政府


广东省散装水泥管理规定
广东省人民政府


（1997年3月27日 粤府第12号令


第一条 为了提高水泥散装率，发展商品混凝土，节约能源和原材料，减少环境污染，推进水泥生产技术进步，保障建筑工程质量，根据国家有关规定，结合本省实际，制定本规定。
第二条 凡在本省行政区域内从事水泥生产、经销、使用和管理者，均应遵守本规定。
第三条 水泥生产、经销、使用应贯彻“限制袋装，鼓励散装”的方针。
各级人民政府应制定散装水泥和商品混凝土的发展规划，并组织实施。
第四条 省、市、县建设行政主管部门负责本辖区发展散装水泥和商品混凝土的管理工作。具体业务由各级散装水泥管理机构（以下简称“主管机构”）负责。
第五条 各级计划、经济行政主管部门每年应安排一定数量的贷款规模和资金，用于发展散装水泥和商品混凝土的基建与技改项目。
金融部门应在每年的贷款计划中安排资金用于发展散装水泥和商品混凝土的基建与技改项目。
设有固定装置的散装水泥专用车（船）和商品混凝土运输车，经省交通行政主管部门审核，符合减征养路费、航养费的，予以减征。
公安行政主管部门应将设有固定装置的散装水泥专用车和商品混凝土运输车定为“工程特种车”，给予进入市区的特殊通行证。
各有关行政主管部门应配合主管机构对发展散装水泥和商品混凝土的工作进行管理。
第六条 新建、扩建、改建的水泥生产企业，应配置占水泥生产能力70％以上的散装水泥发放设施、设备，经主管机构提出意见后，方可报有关部门审批。达不到上述要求的，有关部门不予批准立项。
第七条 年产量30万吨以上（含本数）的转窑型水泥生产企业，应在本规定实施之日起2年内，使其散装水泥产量达到水泥年产量的60％，并配置相应的散装水泥发放设施、设备。
年产量20万吨以上的立窑型水泥生产企业，应在本规定实施之日起3年内，使其散装水泥产量达到水泥年产量的50％以上，并配置相应的散装水泥发放设施、设备。
年产量20万吨以下（不含本数）的水泥生产企业，在“九五”期末，其散装水泥产量应达到水泥年产量的35％以上，并配置相应的散装水泥发放设施、设备。
第八条 水泥生产企业对销售的散装水泥，应确保质量合格、计量准确。
第九条 建设工程项目（包括已开工但尚未完成工程主体结构的项目），凡使用水泥总量达500吨以上的，从本规定实施之日起，应使用散装水泥或商品混凝土，停止使用袋水泥。
水泥制品企业和商品混凝土搅拌站，从本规定实施之日起6个月内，应全部使用散装水泥。
交通、能源、港口、水利、市政工程建设项目（含已开工的）从本规定实施之日起1年内应使用散装水泥或商品混凝土。
地级以上市的城区应在本规定实施2年内，县级市的城区、县城区和珠江三角洲的建制镇镇区应在3年内，停止使用袋装水泥，使用散装水泥或商品混疑土。
前四款规定以外的地区和工程建设项目，应逐步使用散装水泥或商品混凝土。
第十条 建筑施工企业应在本规定实施之日起1年内，配置与其施工能力相适应的使用散装水泥或商品混凝土的设施、设备；逾期仍不具备使用散装水泥或商品混凝土条件的施工企业，不得参加工程投标和承接施工任务。
第十一条 第九条规定的建设工程项目，由于交通、施工场地等客观条件限制，不能使用散装水泥或商品混凝土的，由建设单位或建筑施工企业按管理工程项目的隶属关系向主管机构提出申请，经审核后，报同级建设行政主管部门批准。
第十二条 工程定额编制部门，应根据建筑市场的变化，制定，调整并公布有利于发展散装水泥和商品混凝土的工程定额。
第十三条 建设单位与建筑施工企业签订的建设工程承包合同，应具有使用散装水泥或商品混凝土的条款。
第十四条 从事水泥经销、运输者，应逐步配套储运散装水泥的设施、设备，以适应散装水泥市场发展需要。
第十五条 散装水泥装卸、运输、储存等设施、设备，应符合环境保护要求，确保安全可靠，技术先进，计量准确。不符合国家或行业规定标准的，不得生产和使用。
第十六条 建设工程项目使用本省生产的袋装水泥，按每吨袋装水泥8元标准征收发展散装水泥专项资金（以下简称“专项资金”），使用非本省生产的袋装水泥，按每吨16元的标准征收专项资金。
第十七条 专项资金按工程项目的管理隶属关系预交。由主管机构按工程项目使用水泥总量核定专项资金数额（其中工期超过2年以上的可分期分数额核定），属包工包料建设的，由建筑施工企业预交专项资金；属建设单位购料建设的，由建设单位预交专项资金。
自本规定实施之日起，对未预交专项资金的项目，建设行政主管部门不得发给《施工许可证》，对已开工的不予办理隐蔽工程验收。
第十八条 已预交专项资金的工程项目竣工验收后，凭购买散装水泥或商品混凝土的合法发票，经原主管机构核准，按下列比例退回专项资金：
散装水泥使用量达到水泥使用总量70％以上或工程主体结构全部使用商品混凝土的，全额退回预交的专项资金。
散装水泥使用量占水泥使用总量30％－69％的，按实际使用量所占比例退回预交的专项资金。
散装水泥使用量低于水泥使用总量30％的，预交的专项资金不予退回。
不予退回的专项资金和预交专项资金所产生的利息，一并转入专项资金。
第十九条 在第九条规定的期限届满后，新建工程建设项目仍使用袋装水泥的，预交的专项资金不予返回，并由建设行政主管部门责令改正，逾期不改正的，不予办理各种验收。
第二十条 专项资金实行分级征收管理，纳入财政专户，存入各级建设银行，实行专款专用、收支两条线，依法进行统一管理，集中使用，不得隐瞒、截留、坐支、挪用。征收专项资金使用国家规定的票据。
第二十一条 专项资金由主管机构负责征收，或委托其他机构代征。
第二十二条 专项资金的使用范围：
（一）新建、改建、扩建散装水泥专用设施，购置和维修散装水泥专用设备；
（二）散装水泥的科研与新技术开发；
（三）散装水泥项目贷款的贴息；
（四）与散装水泥有关的宣传、信息费用；
（五）经编委核定的主管机构人员经费；
（六）对发展散装水泥做出贡献者的奖励。
第二十三条 专项资金实行有偿使用，使用期限最长不得超过3年。具体使用管理办法由省主管机构会同省财政、物价行政主管部门共同制定。
第二十四条 违反专项资金管理规定，隐瞒、截留、坐支、挪用专项资金的，由财政行政主管部门按国家有关规定处理。
第二十五条 本规定自1997年5月1日起施行。原《广东省征收发展散装水泥专项基金管理办法》同时废止，并停止征收散装水泥节包费和逾期纸袋押金。



1997年3月27日