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浅析物件致人损害的侵权责任/蒋冠宇

时间:2024-07-22 16:18:11 来源: 法律资料网 作者:法律资料网 阅读:8014
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  一、物件致害责任立法体例的比较与选择

  在现代侵权法上,因物引起的责任占有相当重要的地位,不仅与一般过错侵权责任并驾齐驱,甚至有凌驾其上的趋势。在《侵权责任法》起草过程中,存在以下几种立法例供立法者选择:一是“一般条款+部分列举”的模式。这一立法例的典型是《法国民法典》。这一立法模式的特点是,在民法典中设有涵盖所有物的损害的一般条款,外加部分类型的列举,并且在民法典之外的特别法中发展起危险物致害、产品致害等类型。二是“部分列举”的模式。这一立法例的代表是德国法、日本法和英美法。这一立法模式的特点是,在民法典(或成文法律汇编)中,没有设立涵盖所有物的损害的一般条款,只对特定类型的物引起的损害进行部分列举,除了具有高度危险性的动产,其他所有类型的动产致害均视为“人的行为”,适用一般过错侵权责任来处理。三是“一般条款+完全列举”的模式。这一立法例的代表是埃塞俄比亚法。这一立法例的特点是,在民法典中设有关于物的损害责任的一般条款,并且对各种类型的物的损害责任进行了全部列举,涵盖了可能出现的所有情形。四是“完全列举”的模式。这一立法例的代表是荷兰法。这一立法例的特点是,在民法典中未设立因物引起的损害的一般条款,只对全部类型的物的损害责任进行周延性列举。

  综观四种立法例,分歧主要集中在两个方面:一为是否设立关于物的损害责任的一般条款;二为对危险物、动物、产品、机动车以外的动产致害责任的思考进路。中国的立法者最终选择了法典化的进路,对因物引起的损害责任进行了全面的规定。在《侵权责任法》中,第五章、第六章、第九章、第十章和第十一章分别规定了产品责任、机动车责任、危险物致害责任、动物致害责任和物件致害责任五种类型的物的损害责任。从整体上看,《侵权责任法》借鉴了《荷兰民法典》的做法,大体上采取了“完全列举”的立法模式。本文所讨论的物件致害责任,是这种“完全列举”体系中的一部分。这里的“物件”,是狭义上的物,特指机动车、产品、危险物、动物以外的普通无生命物。结合《侵权责任法》中其他类型的物的责任,可以概括出物件致害责任的主要特色:

  第一,无一般条款的物件致害责任。首先,整部《侵权责任法》缺少关于物的损害责任的一般条款,即所谓“大”的一般条款,第6条第2款和第7条虽然分别规定了过错推定责任原则和无过错责任原则,但却是关于归责原则的规定,对物的损害责任没有统领作用。其次,第十一章缺少关于物件致害责任的一般条款,即所谓“小”的一般条款,第85条至第91条是完全并列的关系,每一条文分别对应特定的物件。从物件的类型来看,没有一种物件能够承载像《埃塞俄比亚民法典》第2087条“兜底条款”那样的扩充功能。其结果,将导致《侵权责任法》规定的物件致害责任是一个封闭、有限的系统,法官无法通过扩展适用的方式吸纳和确立新的物件致害责任类型。因此,当涉及光辐射、排放烟尘、有害气体、不良异味等不可量物侵害时,只能通过适用一般过错侵权责任来处理。易言之,至少在物件致害行为上,侵权责任法的包容性和开放性是通过第6条过错侵权行为的一般条款来实现的。

  第二,责任程度较低的严格责任。与一般侵权行为适用过错责任原则不同,产品致害、危险物致害、动物致害和物件致害是几种典型因物引起的特殊侵权行为,均适用严格责任原则。因物的种类和危险性的不同,特殊侵权责任的严苛性也有所不同:产品责任、危险物致害责任和动物致害责任为程度较高的严格责任,原则上适用无过错责任;物件致害责任为程度较低的严格责任,原则上适用过错推定责任。这意味着在诸多问题的解析上,物件致害责任应有别于其他物的损害责任。

  第三,严格区分“人的行为”和“物件的行为”。《侵权责任法》将动产和不动产(建筑物或者工作物)放在一起单独规定,可谓是当代侵权法立法例之一大创新,尤其是堆放物、障碍物、地下设施的明文规定,更是引领先河之举。在动产致害能否作为物的损害的问题上,各国态度迥异,许多国家始终犹豫不决,担心人的行为和物的行为容易混淆,很难区分,盖因“几乎不可能出现一个人的行为不涉及有体物而被认为是危险行为的情况”。拒绝设立物件致害的一般条款,无疑体现了侵权责任法立法者审慎的态度。但无论如何,物件致害行为与人的行为仍有着根本的区别,这样的划分有着法制史和法律逻辑的理论支持。总之,只有因物本身的结构、状态或者变化引起的致害,才能适用物件致害责任,否则只能成立一般过错侵权行为。

  二、物件致害责任体系的内部层次

  具体到物件致害责任内部,第85条至第91条7个条文之间并非简单罗列的关系,而是相互解释和印证的关系。根据条文用语和文字表述的差异,物件致害责任可划分为五个不同的层次。

  第一层次为抛掷物致害责任。抛掷物致害责任本质上是一种补偿责任而非赔偿责任。补偿责任是从《侵权责任法》第24条的公平责任引申出来的概念,它强调责任人承担责任的基础是基于损失分担的精神,无须对受害人的全部损害承担责任,只须根据具体情况给予适当的补偿即可。虽说补偿责任的数额是由法官酌情裁量得出的,但并不意味着没有任何标准。原则上,补偿责任是以受害人的损害大小为基准予以适度扣减得出的。

  至于抛掷物致害责任的归责原则,仅依第87条之文义,无法判断。抛掷物致害责任是一种无过错责任,行为人不论有无过错均须依照法律规定承担侵权责任。但问题是,一旦认定行为人做出了加害行为,是真正的加害人,就得按照一般侵权行为规范来处理,便不再适用抛掷物致害责任。而根据一般侵权行为规则,行为人可以通过证明自己没有过错而免责,无过错责任原则显然断绝了这一可能性。据此,可以断言无过错责任原则与抛掷物致害责任的基本精神是相悖的。因此,抛掷物致害责任应当采取过错推定原则,与物件致害责任采取过错推定原则的做法保持一致。

  第二层次为建筑物等脱落坠落责任、堆放物致害责任和树木致害责任。较之抛掷物致害责任,这三种责任是程度稍重的责任类型。由于都使用了“不能证明自己没有过错的,应当承担侵权责任”的统一句式,故可做相同的解释。三种类型的责任采用了最典型的过错推定责任原则,过错的判断采取举证责任倒置和主客观相统一的标准,除一般注意义务以外,还应综合考量行为人的智力、经验等主观因素。难点在于对第88条堆放物致害责任中的“堆放人”的理解。对此,存在两种观点:一种观点认为“堆放人”是指实际堆放物品、造成堆放物品潜在倒塌危险的人;另一种观点认为“堆放人”是指实际支配和控制堆放物品的所有人或者管理人。两种意义上的“堆放人”通常是重合的,但在例外情况下可能发生分离。此时,导致堆放物有瑕疵的是前一主体,保有堆放物的是后一主体。因违反物件管领义务是承担物件致害责任的最终依据,只有对物件有管领义务的人才是真正的责任主体,所以,后一观点最符合物件致害责任的精神。而且,对比建筑物等脱落坠落责任和树木致害责任的条文,可以发现两种类型的责任主体都包括“所有人或者管理人”,将“堆放人”理解为倒塌的堆放物的所有人或者管理人,前后逻辑也更为顺畅。

  第三层次为地下设施致害责任。与树木、堆放物等易见物相比,地下设施致害的隐蔽性更强、危险性更大,责任也更为严格。主要表现在对过错的认定采取了完全客观的标准。第91条第1款和第2款分别规定了施工地下设施致害责任和普通地下设施致害责任。对于前者,施工人的管领义务是“设置明显标志”和“采取安全措施”,施工人不仅要同时履行两种注意义务,二者缺一均推定过错成立,而且在效果上要达到足以保护他人的程度。对于后者,管理人的管领义务是“尽到管理职责”,依据“善良管理人”、“一般理性人”等客观化标准进行判断。从责任人无过错免责的证明标准来看,地下设施致害责任明显高于树木、堆放物等致害责任。这表明了立法者轻重不同的价值判断,藉此彰显物件危险性愈高责任愈严格的立法理念。

  第四层次为障碍物致害责任。这一责任是障碍物设置人的直接责任和公共道路管理人的补充责任的结合,责任的严苛性集中表现在责任主体的多重性上。第89条并没有明确障碍物致害的责任形态,但从责任主体———“有关单位或者个人”的表述来看,其特殊性不言而喻。立法者既不使用“道路管理人”的称谓,也不采用“障碍物设置人”的术语,而是做出了有别于本章其他条文的模糊性的文字表达,由此很难得出单一责任主体的结论。只要联系《侵权责任法》第37条的规定,就会发现障碍物致害与违反安全保障义务侵权行为具有惊人的相似性:公共道路管理人是承担安全保障义务的管理人,障碍物设置人是造成他人损害的第三人。公共道路管理人的管领义务是确保道路的顺畅,而障碍物设置人的管领义务则是以适当方式处置物品。类推适用第37条的规则,障碍物设置人应承担直接侵权责任,公共道路管理人则承担相应的补充责任。因此,“有关单位或者个人”应指公共道路管理人和障碍物设置人。同时,鉴于障碍物致害与违反安全保障义务具有同质性,其归责原则也应划分为两种情形:公共道路管理人承担的是过错推定责任,障碍物设置人承担的则是过错责任。

  第五层次为建筑物等倒塌责任。这是物件致害责任中最严格的责任类型,其主要特征是连带责任。第86条第1款明确规定建设单位与施工单位对受害人承担连带责任,实际上是绕开了建筑物等的安全状态的直接控制人——所有人、管理人或者使用人,径直要求建筑物等的安全状态的间接控制人——建设单位和施工单位承担责任。从性质上看,建设单位与施工单位承担的责任仍属物件致害责任,与其他类型的物件致害责任不同之处仅在于责任主体是致害物的原保有人而非现保有人。这是立法者针对近年来社会上频繁发生的工程质量低下倒塌致害事件而专门设置的条款,属于公共政策的特别考量,其目的是为了从根源上杜绝建筑物等倒塌的严重危害人们生命财产安全、触及社会公众心理底线的不良现象。关于归责原则,笔者认为,虽然第86条第1款并未明确规定采取何种归责原则,而且从语言表达上看更接近于无过错责任的表述习惯,但依体系解释之规则,第86条第2款明确规定倒塌事故可归因于其他责任人的,由其他责任人承担侵权责任,由此可推断出只要建设单位与施工单位能证明自己无过错,就无须承担责任。可见,建筑物等倒塌责任应理解为过错推定责任,不能为了增强其救济力、便利其赔偿性,就矫枉过正,界定为无过错责任。需要注意的是,在发生倒塌致害时,受害人可以根据第86条第1款选择以建设单位和施工单位为被告,也可根据该条第二款选择其他责任人为被告。但其他责任人所承担的侵权责任,与建筑物等脱落坠落致害责任无异,不属于第五层次的物件致害责任范畴。

  三、解释论下物件致害责任的重点疑难问题

  (一)物件损害行为:单一还是复数

  在《侵权责任法》规定的特殊侵权类型中,“物件损害责任”或者说“物件”侵权恐怕是最复杂的类型之一。从立法规定上看,人们看到的是并列着的散乱规定,不同条文所体现的责任主体、责任客体、归责原理等彼此差异较大,“一般”与“特别”层层叠叠,较难理出次序,有些像英美法中的复数侵权行为(torts),而非单一的由物件引发的单一侵权行为(tort)。

  《侵权责任法》能否完全取代《民法通则》第126条及《人身损害赔偿解释》第16条之规定尚有疑问。《侵权责任法》放弃比较法上较为常见的土地工作物“设置或保管有欠缺(瑕疵)”之类概括力较强的措辞,转而用数个条文具体规定“脱落、坠落”、“倒塌”、“抛掷”、“堆放、倾倒、遗撒”、“折断”等更为具象的损害发生事由,无疑也是使得这一章看起来更像是对复数侵权行为(torts)的规定。具象有具象的好处,但也有散乱而乏概括力的弱点,欠缺体系整合性,并且很可能产生规范漏洞。前文提到的道路管理瑕疵问题,便难以在《侵权责任法》中找到相应的请求权基础,仍有必要适用《民法通则》第126条及《人身损害赔偿解释》第16条之规定。在对我国的物件损害责任进行体系化时,可以考虑将《民法通则》第126条之规定作为一般规定,将《侵权责任法》第11章规定的诸种复数侵权行为(torts)作为特别规定,并且在司法解释与立法规定不相矛盾的前提下,保留司法解释中的相关规则。

  (二)物件致害责任主体的确定

  《侵权责任法》第90条规定了由“所有人或者管理人”来承担责任,物件致害责任一章其他条文所规定的“使用人”、“堆放人”、“施工人”或者“管理人”,虽各有不同,但都暗含着指向致害物件的所有人或者管理人的意思。如何正确理解所有人和管理人的关系,成为认定保有人的关键。在正常状态下,如果所有人不是管理人,就不承担责任,而由管理人承担,对此学界没有太大异议。但在非常状态下,如保有状态不明、管理人赔偿不足、管理人无法确定时,上述规则是否成立,就颇有争议。主要意见有二:一是所有人和管理人是共同保有人,承担不真正连带责任。在对外关系上,所有人和管理人承担连带责任。二是管理人是第一保有人,所有人是第二保有人,管理人承担直接责任,所有人承担补充责任。笔者认为,不真正连带责任和补充责任作为法定的特殊责任形态,在《侵权责任法》中的扩展适用应受到严格的限制,不应随意解释。从立法技术的角度切入,可以发现《侵权责任法》对不真正连带责任的规定都采用了“向……请求赔偿”和“有权向……追偿”相结合的句式(第43条、第83条),而物件致害责任中采用的句式是“所有人或者管理人应当承担侵权责任”,二者之间存在巨大的鸿沟,做相同解释难度甚大。类似的,《侵权责任法》对补充责任的规定要么是明文规定(第34条、第37条、第40条),要么是采用“不足部分由……赔偿”的句式(第32条),和物件致害责任中“所有人或者管理人应当承担侵权责任”的表述也存在很大的差别。因此,将物件致害责任理解为不真正连带责任或者补充责任,不符合体系解释的基本规则。既然立法者使用了“或”字而非“和”字,就已充分表明了立法者的立场,而且依“或”之基本文义,应理解为选择的意思。故在确定物件保有人时,所有人和管理人只能二者择一,既不能同时作为保有人,也不能先后作为保有人。换言之,物件致害的责任主体应当是单一保有人,承担单独责任。另外建议,物件致害责任主体的确定可遵循以下规则: (1)物件保有人原则上是所有人; (2)所有人和管理人不一致时,以实际支配和控制物件的管理人为保有人; (3)管理权限不明、双方没有约定或者约定不为善意第三人知晓的,应当推定所有人为保有人,管理人不对受害人承担侵权责任。惟有如此,才能敦促当事人积极明晰管理权限,善尽注意义务,最大程度上降低损害风险。

  (三)抛掷物致害的责任形态

  抛掷物致害责任是物件致害责任中最为特殊的一种类型,其究竟采取何种责任形态,依《侵权责任法》第87条的字义无从判断。对此,主要有两种做法:连带责任和按份责任。两种观点均有其合理之处。《侵权责任法》第87条没有明确抛掷物致害责任的具体形态,在一定程度上反映了立法者在此问题上的摇摆不定。尽管如此,我们仍可从《侵权责任法》的价值取向上窥见一二。连带责任作为最严厉的侵权责任形态,是“对自己行为负责”之传统民法伦理的例外,其适用奉行“法无明文规定不连带”之原则,严格禁止类推扩展适用。从《侵权责任法》第8条和第10条的规定来看,只有共同侵权行为或者共同危险行为才能产生连带责任的后果,而且,第13条关于连带责任效力的规定做了“法律规定承担连带责任”的限定,都说明了连带责任适用的法定性。共同侵权行为和共同危险行为的共通点在于存在数个侵权行为。然而,抛掷物致害只有一个侵权行为,除了真正实施侵害的建筑物使用人外,其他使用人承担责任的基础都是推定的行为,要实现二者的顺利对接显得困难重重。更为重要的是,立法者在抛掷物致害责任的正当性存在巨大争议的情况下仍然力排众议将其纳入《侵权责任法》,势必会基于利益平衡的考虑做出一定的妥协,将赔偿责任改成补偿责任就是重要的体现。既然受害人连足额的赔偿都无法获得,更遑论要求使用人承担连带责任!因此,将抛掷物致害责任理解为平均分担的按份责任无疑最符合立法的初衷。

  (四)第三人过错在物件致害责任中的适用

  第三人过错是我国《侵权责任法》对当代世界侵权立法例之一大贡献。第28条规定:“损害是由第三人造成的,第三人应当承担侵权责任。”这是关于第三人过错的一般规定,其立法原型是《民法通则》第127条,有学者认为该条强调第三人过错是损害发生的唯一原因,可以导致加害人免责。但笔者认为,对《侵权责任法》第28条的适用范围应做广义解释,还应包括第三人过错并非损害发生的唯一原因的情形。物件致害责任一章对第三人过错的适用未做特别的规定,具体规则隐晦不明,需做进一步解析。从体系解释的角度看,《侵权责任法》第83条对第三人过错在动物致害责任中的适用做了特别的规定,动物保有人和第三人承担不真正连带责任,最终责任人是有过错的第三人,第三人过错不能成为动物保有人的抗辩事由。依相反解释之规则,物件致害责任一章无此规定,不能认定物件保有人与第三人承担不真正连带责任。根据第三人过错抗辩设立的目的,第三人必须对受害人直接承担侵权责任,这样就排除了物件保有人先行承担直接责任、事后向第三人追偿的方式。故此,物件保有人与第三人的关系只有两种可能: (1)物件保有人承担补充责任,即有过错的第三人在其过错范围内对受害人承担直接赔偿责任,保有人承担补充责任。此时,物件保有人仅享有赔偿顺位上的抗辩,不能产生真正意义上的“减轻或者免除责任”的效果,这与《侵权责任法》第三章标题“不承担责任和减轻责任的情形”所提示的第三人过错之法律效力是相悖的。因此,这一做法实不足取。(2)物件保有人和第三人承担按份责任,即有过错的第三人与物件保有人构成无意思联络的数人侵权,依其过错和原因力大小进行责任分担。这一做法,在客观上产生了减轻保有人责任的效果,对实现保有人与第三人的利益衡平十分有利,受到学界的赞许。

  值得一提的是,在《侵权责任法》出台前,已有相关司法判例证明了这一观点的可行性和合理性。在《最高人民法院公报》刊载的“吴文景案”中,厦门市中级人民法院认定致害树木的保有人牛姆林公司和康健旅行社的行为构成“间接结合”的侵权行为,并依照双方过错程度和原因力大小计算各自承担的责任数额。最高人民法院在公报上阐明了该案的裁判要旨,重申了物件保有人(树木保有人牛姆林公司)和第三人(康健旅行社)承担按份责任的规则,颇具启发性。可见,物件保有人和有过错的第三人承担按份责任的做法延续了最高人民法院《人身损害赔偿司法解释》(2004)第2条关于“间接结合”侵权行为的规定,对实现审判经验积累的连续性和司法裁判的前后统一性有着积极的意义。依解释论之规则,第三人过错在物件致害责任中适用的法律依据,是《侵权责任法》第12条关于无意思联络数人侵权的规定。

河北省县乡两级人民代表大会选举大会选举实施细则(第五次修正)

河北省人大


河北省县乡两级人民代表大会选举大会选举实施细则(第五次修正)
河北省人大



(1980年9月26日省五届人大常委会第四次会议通过 1984年1月12日省六届人大常委会第五次会议第一次修正 根据1987年1月17日省六届人大常委会第二十四次会议《关于修改〈河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则〉的决定》第二次修正 根
据1989年8月26日省七届人大常委会第九次会议《关于修正〈河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则〉的决定》第三次修正 根据1995年7月8日省八届人大常委会第十五次会议《关于修正〈河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则〉的决定》第四次修正 根据1998
年9月4日省九届人大常委会第四次会议《关于修改〈河北省县乡级两级人民代表大会选举实施细则〉的决定》第五次修正)

前言
根据《中华人民共和国全国人民代表大会行地方各级人民代表大会选举法》(以下简称选举法)、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》(以下简称地方组织法),结合本省情况,制定本细则。

第一章 选举工作机构和职权
第一条 县、自治县、不设区的市、市辖区(以下统称县级),乡、民族乡、镇(以下统称乡级)设立选举委员会,主持本级人民代表大会代表的选举。县、乡两级选举委员会受县级人民代表大会常务委员会的领导。选举委员会下设办公室,作为选举委员会的办事机构。选区设选举小
组,负责组织本选区的选举工作。
县级人民代表大会单独换届时,乡级及城市街道办事处和较大的厂矿、企业事业单位设立选举领导小组,作为县级选举委员会的派出机构,负责主持本区域或本单位、本系统的选举工作。
乡级人民代表大会单独换届时,由县级人民代表大会常务委员会领导,并可设立相应的工作机构组织实施。
省、设区的市的人民代表大会常务委员会设立选举工作机构,在本级人民代表大会常务委员会领导下,指导本行政区域内县级以下人民代表大会代表的选举工作。
第二条 县、乡两级选举委员会的组成人员由本级党、政、团体协商推选,县级人民代表大会常务委员会任命。选区选举小组的组成人员由本选区的政党、团体和选民协商推选,报乡级选举委员会(选举领导小组)批准。
选举委员会由本级党政机关、团体的负责人和各界、各方面的代表人物组成。
选区选举小组由有关方面的负责人和代表人物组成。县级选举委员会设主任一人,副主任二人至四人,委员若干人;乡级选举委员会设主任一人,副主任二人,委员一人至二人,成员若干人。选举办事机构根据需要配备相应的工作人员。
第三条 自治县的选举委员会主任,由实行区域自治的省数民族主要负责干部担任;民族乡的选举委员会主任,由建立民族乡的少数民族主要负责干部担任;其他少数民族聚居的地方,选举委员会的组成人员中,各有关民族应有适当的名额。
第四条 县、乡两级选举委员会的职权:
(一)主持本级人民代表大会代表的选举,组织选民学习、贯彻执行宪法、选举法、地方组织法和本细则;
(二)制定选举工作计划,训练选举工作人员;
(三)组织选举宣传活动,进行社会主义民主与法制教育;
(四)划分选区,分配代表名额,规定选举日;
(五)组织选民登记,审查选民资格,受理选民对选民资格问题的申诉,分发选民证;
(六)按照选举法和本细由的规定,组织选民提名推荐、协商代候选人,依法确定并公布代表候选人人单;
(七)制定选举实施办法,派出人员主持设票站和选举大会的选举;
(八)汇总、公布选举结果,发给代表当选证书;
(九)受理对选举中违法行为的检举和控告;
(十)承办选举工作的其它事项。

第二章 代表名额的确定和分配
第五条 县、自治县、不设区的市、市辖区人民代表大会代表名额以一百二十名为基数,每五千人增加一名代表。由省人民代表大会常务委员会根据上述规定确定,并报全国人民代表大会常务委员会备案。
乡、民族乡、镇人民代表大会代表名额以四十名为基数,每一千五百人增加一名代表;人口超过九万的乡、民族乡的代表总名额不得超过一百名;人口超过十三万的镇的代表总名额不得超过一百三十名;人口不足二千的乡、民族乡、镇的代表总名额可以少于四十名。由县级人民代表大
会常务委员会根据上述规定确定,并报上一级人民代表大会常务委员会备案。
聚居的少数民族多或者人口居住分散的县、自治县、乡、民族乡经省人民代表大会常务委员会决定,代表名额可以另加百分之五。
第六条 县、乡两级人民代表大会少数民族应选代表名额,按照选举法第四章有关规定确定。
第七条 县、自治县、不设区的市的人民代表大会代表名额,由本级人民代表大会常务委员会按照农村每一代表所代表的人口数四倍于镇每一代表所代表的人口数的原则分配。镇的人口在本县(市)总人口中所占比例较大的,农村每一代表所代表的人口数同镇每一代表所代表的人口数
之比可以小于四比一直至一比一。在县级人民代表大会代表中,人口特少的乡、民族乡、镇,至少应有代表一人。
城镇各选区每一代表的人口数应大体相等,农村各选区每一代表所代表的人口数应大体相等。
驻在本行政区内不属于县级以下人民政府领导的机关、学校、厂矿和其它企业事业单位,选举出席驻地县级人民代表大会的代表名额,由县级选举委员会与驻本行政区的有关单位协商确定。
第八条 中国人民解放军选举出席县级人民代表大会代表名额,由县级选举委员会与当地人民武装部协商确定。
第九条 县、乡两级人民代表大会代表中,应当有适当数量的妇女代表,在代表候选人中,妇女所占比例应不低于百分之二十五。
第十条 县、乡两级人民代表大会的代表总名额经确定后,不再变动。
如果由于行政区划变动,或者由于重大工程建设等原因选成人口较大变动的,该级人民代表大会的代表总名额,依照本细则第五条的规定重新确定。

第三章 选区划分
第十一条 选区划分要本着便于选民参加选举活动和选举的组织工作,便于选民了解代表候选人和代表联系选民,便于选民监督代表的原则,可以按居住状况划分,也可以按生产单位、事业单位、工作单位划分。选区的大小,按照每一选区选举一至三名代表划分。
第十二条 选举县级人民代表大会的代表,可根据前条规定的原则,农村以一个或几个村划一个选区;县属农场、林场、牧场(包括所属生产组织)等单位可以按系统划分选区,也可以和邻近单位或邻村一个选区;县、乡两级人民政府驻地的机关、学校、厂矿和其他企业、事业等单位
,以一个或几个单位划一个选区,职工人数少的,按系统、行业划分选区,或者与驻地街道、村庄划一个选区。市区内的大单位可以划一个选区;街道居民以一个或几个居民或按系统划一个选区。
第十三条 选举乡级人民代表大会代表的选区,根据居民居住状况划分;机关、厂矿、学校等单位可以一个或几个单位划一个选区,也可以和邻近村庄、街道居民合划一个选区。
第十四条 选举县级人民代表大会代表和选举乡级人民代表大会代表的选区,一般应分别划分。

第四章 选民登记
第十五条 选民登记按选区进行,经登记确认的选民资格长期有效。每次选举前对上次选民登记后新满十八周岁的、恢复政治权利的选民,予以登记。
对从其他选区迁入的选民,列入选民名单;对迁出本选区的、死亡的和依照法律被剥夺政治权利的人,从选民名单中除名。
年满十八周岁选民的年龄计算,应以当地选举日为截止日期。用农历计算出生日期的,应换算为公历出生日期。
第十六条 各选区都要建立选民登记小组,负责选民登记工作。选区可以设立选民登记站或逐户上门进行登记。选民名册要与单位职工名册或户口簿等资料核对,做到不错、不漏、不重。选民名单应在选举日的二十日以前公布。凭选民证领取选票的应当发给选民证。
第十七条 每个选民只能在一个选区进行登记。下列人员,按如下规定登记:
(一)机关、团体、学校、厂矿、企业事业等单位的干部、职工(包括合同工、临时工等),在地方院校学习的军人和在校学生,在所在单位登记。在职上学的干部、职工在原单位登记。
(二)农村和城镇居民一般应在户口所在地登记;户口在原居住地迁往其他行政区域居住的居民,在取得原居住地选民证明后,可以在现居住的登记。
(三)常住城镇或在异地做工、经商、办企业的居民,有暂住户口的,可以在现居住地登记。
(四)户口不在本省,已在本省定居的人员,依法取得选民资格证明后,在现居住地登记。
(五)驻在设区的市里的县直机关、团体和企业事业单位的职工,参加本县的县直机关,在县登记;驻市的县属单位的职工家属,参加市的选举,在驻在区登记。
(六)驻在乡、民族乡、镇的不属于县级以下(含县级)人民政府领导的企业事业单位的职工,可以只参加县级人民代表大会代表的选举,不参加乡级人民代表大会代表的选举;其职工家属参加乡级人民代表大会代表的选举。
第十八条 无法行使选举权的精神病患者和不能表达意志的痴傻人员,在取得医院的证明或征得其监护人的同意,并经选举委员会认可后,不列入选民名单;间歇性精神病患者,应当进行选民登记。
烈性传染病人由所在医疗单位的专业医务人员负责进行登记,并单独组织其投票选举。
第十九条 在选举日前,各选区对选民名单要进行复查,对新迁入的选民应列入选民名单;对迁出、死亡和依照法律被剥夺政治权利的选民予以除名。
第二十条 选举结束后,以选区为单位把选民名单整理注册,由乡人民代表大会主席团和城镇街道办事处负责保管。

第五章 选民资格审查
第二十一条 年满十八周岁的中华人民共和国公民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况和居住期限,都有选举权和被选举权。
第二十二条 依照法律被剥夺政治权利的人,没有选举权和被选举权。
第二十三条 因严重刑事犯罪被羁押,正在受侦查、起诉、审判的人,经人民检察院或者人民法院决定,在被羁押期间,停止行使选举权利。
第二十四条 下列人员准予行使选举权利:
(一)被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的;
(二)被羁押、正在受侦查、起诉、审判,人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的;
(三)正在取保候审或者被监视居住的;
(四)正在被劳动教养的;
(五)正在受拘留处罚的。

第六章 代表候选人的提出
第二十五条 提名推荐代表候选人应按选区进行。各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人。选民十人以上联名,也可以推荐代表候选人。
提名推荐代表候选人的政党、团体或选民,应向本选区选民和选举委员会介绍代表候选人的情况。但是在选举日必须停止对代表候选人的介绍。
第二十六条 各政党、团体推荐到外选区的代表候选人,应征得所在单位和所去选区选民的同意。
第二十七条 对于选民和各政党、团体提出的代表候选人和各候选人的情况由选区上报选举委员会,任何组织和个人不得调换和增减。选举委员会将各方面推荐的代表候选人名单汇总后,按姓氏笔划顺序排列,在选举日的十五日以前按选区公布,提交选民讨论。
第二十八条 选民对代表候选人要充分酝酿,民主协商。选举委员会根据较多数选民的意见,确定正式代表候选人名单。如经反复协商仍不好确定,可以用无记名投票的方式进行预选,以得票较多的为正式代表候选人,然后进行差额选举。
第二十九条 正式代表候选人应多于应选代表名额的三分之一至三倍。正式代表候选人名单,于选举日的五日以前按选区公布。同时公布选举的时间和地点。

第七章 代表的选举和代表资格审查
第三十条 选举人民代表大会时,可以采取设立投票站、流动票箱或召开选举大会的方式,具体采取哪种方式由选举委员会根据实际情况确定。投票站或选举大会均由选举委员会派出人员主持。每一流动票箱必须有二人以上负责,在规定的范围内组织选民投票选举。代表候选人不得主
持本选区的选举,不得担任本选区选举工作人员。
第三十一条 选民凭身份证或者选民证领取选票。每一选民在一次选举中只有一个投票权。选举实行无记名投票。不能写选票的选民,可以委托他信任持人代写,受委托人必须按照委托人的意志填写。
第三十二条 选民在选举期间外出或因故不能参加投票的,经乡级选举委员会(选举领导小组)同意,可以书面委托其他选民代为投票,但每一选民接受的委托不得超过三人。
本细则第二十四条所列人员参加选举,可以委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票,可以在流动票箱投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人员采取哪种参选形式,由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定。
第三十三条 选举人对于代表候选人可以投赞成票,可以投反对票,可以另选其他任何选民,也可以弃权。
第三十四条 票箱由主持选举的人员和监票、计票人妥为保管。本选区投票结束后,连同流动票箱一开封计票。
第三十五条 每次选举所投的票数,多于投票人数的无效,等于或少于投票人数的有效。
每张选票所选的人数,多于规定应选代表人数的作废,等于或少于规定应选代表人数的有效。
第三十六条 选区全体选民的过半数参加投票,选举有效。代表候选人获得参加投票的选民过半数的选票时,始得当选。获得过半数选票的代表候选人的人数超过应选代表名额时,以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时,应当就票数相等的候选人再次投票,以得票多的当选

获得过半数选票的当选代表的人数少于应选代表的名额时,不足的名额另行选举。
另行选举时,根据在第一次投票时得票多少的顺序,按照本细则第二十九条规定的差额比例确定候选人名单。如果只选一人,候选人应为二人。另行选举县级和乡级的人民代表大会代表时,代表候选人以得票多的当选,但是得票数不得少于选票的三分之一。
第三十七条 选举结束后,由本级选举委员会根据选举法和本细则的规定确定选举结果是否有效,按选区公布当选代表名单,并发给当选证书。
第三十八条 县级人民代表大会代表资格的审查,由县级人民代表大会常务委员会代表资格审查委员会提出审查报告,由县级人民代表大会常务委员会确认。
乡级人民代表大会代表资格的审查,由乡级人民代表大会代表资格审查委员会提出审查报告,由乡级人民代表大会确认。
代表资格审查委员会审查代表的选举是否符合法律规定。

第八章 国家机关领导人员的选举
第三十九条 县、乡两级人民代表大会代表选出后的两个月内,必须召开该级新一届人民代表大会第一次会议。
第四十条 县级人民代表大会常务委员会组成人员,乡级人民代表大会主席、副主席,县长、副县长,市长、副市长,区长、副区长,乡长、副乡长,镇长、副镇长,以级人民法院院长,人民检察院检察长的候选人,由本级人民代表大会主席团或者十人以上代表书面联合提名。
主席团提名的候选人人数,每一代表与其他代表联合提名的候选人人数,均不得超过应选名额。提名人应当如实介绍所提名的候选人的情况。
县级人民代表大会常务委员会主任,乡级人民代表大会主席,县(市、区)长、乡(镇)长,人民法院院长,人民检察院检察长的候选人数一般应比应选人数多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举。县级人民代表大会常务委员会副主任,乡人民代表大会
副主席,副县(市、区)长、副乡(镇)长的候选人数应比应选人数多一至三人;县级人民代表大会常务委员会委员的候选人数应比应选人数多十分之一至五分之一,由本级人民代表大会根据应选人数在选举办法中规定具体差额数,进行差额选举。如果提名的候选人数符合选举办法规定的
差额数,由主席团提交代表酝酿、讨论后,进行选举。如果提名的候选人数超过选举办法规定的差额数,由主席团提交代表酝酿、讨论后,进行预选,根据在预选中得票的多少的顺序,按照选举办法中规定的差额数,确定正式候选人名单,进行选举。
第四十一条 县级人民代表大会换届选举本级国家机关领导人员时,提名酝酿候选人的时间不得少于两天。
第四十二条 县、乡两级人民代表大会选举本级国家机关领导人员,获得全体代表过半数选票时始得当选。
获得过数选票的候选人人数超过应选名额时,以得票多的当选。如遇票数相等不能确定当选人时,应当就票数相等的人再次投票,以得票多的当选。
获得过半数选票的当选人数少于应选名额时,不足的名额另行选举。另行选举时,可以根据在第一次投票时得票多少的顺序确定候选人,也可以依照本细则规定的程序另行提名、确定候选人。经本级人民代表大会决定,不足的名额的另行选举可以在本次人民代表大会会议上进行,也可
以在下一次人民代表大会会议上进行。
另行选举人民代表大会常务委员会副主任、委员,乡级人民代表大会副主席,人民政府副职领导人员时,依照本细则第四十条的规定,确定差额数,进行差额选举。

第九章 代表的补选和罢免
第四十三条 代表在任期内调离或迁出本行政区域的,其代表资格自行终止,缺额由原选区补选;代表被罢免、死亡或因故不能担任代表职务的,由原选区补选。
第四十四条 补选出缺的代表时,代表候选人的名额可以多于应选代表的名额,也可以同应选代表的名额相等。从公布选民名单到选举日的期限,可以少于选举法规定的期限。
第四十五条 补选的县级人民代表大会代表,由本级人民代表大会常务委员会发给当选证书;补选的乡级人民代表大会代表,由乡级人民代表大会主席团发给当选证书。
第四十六条 县、乡级人民代表大会代表,受选民的监督。选民有权罢免自己选出的代表。原选区选民三十人以上联名,可以向县级人民代表大会常务委员会书面提出对本级人民代表大会代表的罢免要求。罢免要求应当写明罢免理由。
县级人民代表大会常务委员会或乡级人民代表大会主席团必须认真组织调查,根据调查结果决定是否提交原选区选民讨论。被提出罢免的代表有权在选民会议上提出申辩意见,也可以书面提出申辩意见。
县级人民代表大会常务委员会应当将罢免要求和被提出罢免代表的书面申辩意见印发原选区选民。表决罢免要求,由县级人民代表大会常务委员会派有关负责人员主持,须经原选区全体选民的过半数通过。罢免代表采用无记名投票的表决方式。罢免的决议,须报上一级人民代表大会常
务委员会备案。

第十章 附则
第四十七条 选举经费列入本级财政开支,各级人民代表大会常务委员会和乡级人民代表大会主席团分别编制预算,由国库开支。
第四十八条 本《细则》自公布之日起施行。


(1998年9月4日九届人大常委会第四次会议通过)


根据1996年乡级、1998年县级两次换届选举的实施,河北省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议,决定对《河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》作出如下修正:
一、由原来的20条改为10章48条。
二、补充了《中华人民共和国全国代表大会和地方各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的有关条款:关于确定县乡两级人民代表大会代表名额的有关规定;关于确定县级两级人民代表大会应选少数民族代表名额的有关规定;
关于分配县乡两级人民代表大会代表的有关规定,关于选区划分的有关规定;关于选民登记的有关规定;关于选民资格审查的有关规定;关于提名确定代表候选人的有关规定;关于代表的选举和代表资格审查的有关规定;关于选举国家机关领导人员的有关规定;关于代表的补选和罢免的有
关规定。
三、根据有关法规的规定增加了第九条:县乡两级人民代表大会代表中,应当有适当数量的妇女代表,在代表候选人中,妇女所占比例应不低于百分之二十五。
四、根据实际情况和有关规定对现行《细则》的个别条款作了修改:原第二条(现第一条)增加一款“乡级人民代表大会单独换届时,由县级人民代表大会常务委员会领导,并可设立相应的工作机构组织实施。”原第七条(现第八条)中“由县级选举委员会与当地驻军团或团级以上的
单位的领导机关协商确定。”改为“由县级选举委员会与当地人民武装部协商确定。”删去了原第八条。原第十条(现第十七条)(一项)增加“在职上学的干部、职工在原单位登记。”原第十三条(现第二十三条)中删去“反革命案或者其他”的文字。原第十九条(现第四十七条)改为
“选举经费列入本级财政开支,各级人民代表大会常务委员会和乡级人民代表大会主席团分别编制预算,由国库开支”。
五、个别文字作了修改,条目作了相应调整。
六、修改后的《河北省县乡两级人民代表大会选举实施细则》自公布之日起施行。



1998年9月4日
浅谈法官独立审判制度


江总书记在中共十五大报告中明确提出,“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”,是加强法制建设的重要内容。改革开放以来,我国的法制建设确已取得了明显进步,尤其是市场经济的立法体系已经初步建立。近年来,人民法院内部的改革步伐也明显加快,特别是《人民法院五年改革纲要》出台后,全国法院系统内部的改革已掀起了一个高潮。围绕“公正与效率”,人民法院开展了一系列的改革,如:内设机构改革、组织形式改革、审判方式改革等等。在此,笔者仅就法官独立审判制度谈谈自己的一点粗浅看法。
所谓法官独立审判制度,是指法官享有全权审理和裁判案件的权利,同时,对自己的不正确或错误裁判承担完全责任的审判工作制度。众所周知,司法权是中立性权力,司法权若不保持中立,法治便无法推行。保持司法中立,需满足两个基本条件:一是独立审判,法官除向法律负责外,不向任何机关负责;二是在体制上司法权只接受监督,不接受命令。因此,在赋予法官的独立地位和相对较大的权力的情况下,必须建立和完善明确的法官责任制。从诉讼制度的发展来看,一方面是世界各国的立法及司法实践不断重视和强调法官的主动精神和创造意识,表现为立法中一般性条款受到重视和司法中自由裁量权的运用。而另一方面,制度上对法官个人行为的制约也越来越趋于强化。建立法官的独立审判制度也是培养、锻造精英法官、建设法官职业化的需要。总之,更应当成为我国当前审判方式改革所追求的目标。
宪法所规定的法院独立行使审判权,实际上体现为法官独立行使审判权。笔者认为这是一个有机的整体。法院的审判活动并不是抽象的,而是由法官具体体现的。法官不独立,法院的独立,审判权的独立都无从谈起。有一种观点认为,中国是法院依法独立审判,不是法官独立审判,这一体制决定了有些案件不能由法官说了算。笔者认为这一看法显然不妥。第一,现行的审判体制,其中许多作法是建国初期乃至解放前革命根据地的法院的习惯性延续。
即是特定历史条件下,基于实体法、程序法都缺乏,审判员的水平普遍不高的情形而产生的。现在的情况又不一样了。第二,所谓法院独立审判而不是法官独立审判,其具体作法之一是案件由庭长、院长审批,而实际上庭长、院长的这一权限并无法律依据。这样做,其实超越了法律赋予其应有的职权范围。《人民法院组织法》和《民事诉讼法》以及《刑事诉讼法》都明确规定人民法院审理案件实行合议制和独任制,换言之,只有合议庭和独任审判员才是法定的审判组织,其他任何组织及个人,包括人民法院内部除审判委员会以外的组织和个人,都不能代替行使审判权。第三,法官不独立的结果,是约束机制缺乏、责任不明确。强化审批的初衷,是担心法官权力大了会“搞鬼”,于是层层汇报、层层把关、层层审批,其实这样做照样可以搞鬼,而且承办人可以不负责任,由于案件层层审批,大量案件由庭长、院长或审判委员会决定,案件审理的好坏不能与法官个人的责任联系,即使是错案,承办人也可以一推了之,找不到负责任者。更为严重的是,责任不明为徇私舞弊创造了条件,审判人员可以在集体的名义下,行个人私利,而且不会或难以受到追究。
尤其应当看到,在这样一种体制下,法官容易养成不思进取的惰习。当个人法律素养的高下并不决定案件的审理的时候,恐怕没有太多的人会费心去钻研业务,也不会在乎案件处理的质量。这样做的结果,是使法官成为一种人人皆可为之的职业,法官职业的专业技术性荡然无存。
因此,笔者认为,我们各级法院应当进一步建立和完善法官独立审判及责任制,将独立审判落实到法官个人,确立法官在诉讼中独立的地位、权利和责任,明确责任制,使法院的院长、庭长等行政高中层领导放弃对审判组织承办的案件的审批和干涉,从“案必躬亲”中解脱出来。这样,法院院长可以将主要精力置于领导法院的全面工作上,庭长可将主要精力放于分类组织安排依法应由本庭审理的案件,负责对本庭承办的案件进行总结和研究指导,配合法院内部的其他机构抓好本庭司法行政工作等,从而真正发挥其职能。
法官的独立审判,首先要求法官独立公正地审判,为此需要完善一整套机制,可以通过制定严格的法官职业道德和职业纪律达到,从制度上进行制约和限制,以保障司法公正。
1、认真贯彻执行《法官职业道德基本准则》。通过法官职业道德教育,提高法官的内在职业道德素养,培养法官的新型司法理念,为独立审判,公正司法打下坚实的思想基础。
2、将公开审判落到实处。公开审判,在有的地方亦称“一步到庭”、“直接开庭”等。自审判方式改革以来,各地都在民商案件审判中加强公开审判方式。这种方式都在不同程度上强化了庭审功能,强化了当事人的举证责任。特别是通过公开审判,在法庭上讲清事实、说明是非,极大地保障了裁决的公正性;树立了法院和法官“讲理、公正、廉洁”的形象;也确有助于防腐倡廉。所以,公开审判方式已受到法院和人民群众的普遍欢迎。另外,公开审判也为锻炼法官提供了条件。公开审判,使法庭成为法官履行职务的主要活动舞台,这就要求法官不仅要有较高的政治素质,深厚的法律理论知识;还要有丰富的审判经验和较强的组织公开审判的能力。公开审理的法庭既是检验法官能力的场所,又是法官增长才干的课堂。
3、必须明确规定法官不得介入庭外的事实调查活动。《中华人民共和国法官法》第32条第12项规定:“法官不得私自会见当事人及其代理人,接受当事人及代理人的请客送礼。”尽管合理,但缺乏制度的保障。实践中,由于法官与当事人、代理人接触太多,打成一片,给腐败现象的滋生提供了机会。“案子一进门,两头都托人”;有的甚至由当事人一方或当事人的律师付费,到外地直接采证或办案,或与一方当事人一同办案。杜绝此类现象发生,第一,我们必须认真贯彻执行最高人民法院《关于民事诉讼证据的若干规定》,积极推行当事人举证,保持法官的中立地位;第二,应当弱化庭前活动,强化庭审活动。笔者认为,案件的事实部分,应由当事人在法庭上通过提供证据或辩论来认定,法官在开庭前绝对不得与当事人或其律师私自见面。此项要求,既要作为工作纪律来约束案件承办人,也应化作相应的诉讼制度体现在审判程序上。
4、必须建立错案追究制。我们在给法官自由裁量权的同时,也要给其加大监督、加大责任。在人民法院外部对法官进行监督的同时,法院内部也应加大监督追究力度。对构成错案追究的法官在内部应予追究,并将此项工作列入法官考核的范围。
独立审判和法官责任制,其前提是要求法官具有较强的政治及业务素质。在诉讼过程中,无论是对案件事实的认识确定,证据的审查判断,还是对所适用的法律的选择,都不能不受到审判主体自己的世界观、社会政治见解、价值取向、文化水平、专业修养、思维能力、审判经验、禀性情操、情感思想以至生活经历、生理状况等诸多因素的影响和限制,在赋予法官全权审理案件的权利和责任后,法官要想办好案子,就必须精通业务,提高水平。从制度上也应完善以下配置。
1、法官的任职资格及选拔淘汰机制。法官应少而精。法官的选拔应由专门的机关负责进行。建议成立“法官资格审查考核委员会”,专门负责法官的考试考核及选拔录用。初任法官除必须经过全国司法统考过关外,还应从事法律工作一定年限,也就是说法官应有一定的司法实践经验或法律工作经验,从未从事法律方面工作者,不能立即担任法官。
2、法官的考核。应该说,对法官实行考核,在我国已经形成制度,《中华人民共和国法官法》就在其第八章专门规定了“考核”。不过从实际运作来看,现实所实行的考核,尤其是对法律知识的考核往往流于形式。具体表现在:一是内容过于简单、公式化、单一化,不足以考出真水平;二是考核均由法院内部自己掌握,甚至是本院自己组织,缺乏约束。如《中华人民共和国法官法》第21条就规定:“对法官的考核,由所在人民法院组织实施”。
真正意义上的法官考核,应该不仅仅是对某个或某些概念、名词的记忆或解释,而应是对法律的实际掌握和运用,对具体案件的分析及断判,对证据的辨别和取舍以及公开审理中对法庭庭审的组织驾驭,办案质量、判决书的制作、庭审的表现等。另外,还应当包括对法官个人品行、工作业绩等的考核,并且将这种考核的结果作为确定法官等级的依据。
3、法官的淘汰。对于考核不合格的法官,应安排其从事其他工作。
4、强调法官职业的技术性,否定其行政性。根据《中华人民共和国法官法》的规定,将法官等级分为若干级别,每个级别内部可再细分,以刺激法官不断努力上进。另外,确定法官等级不应与工龄、行政职务和级别进行套用,应该使法官等级成为法官技术性的评价,彻底否定其行政性。
5、法官应成为高薪阶层。法官收入高于公务员,是世界大多数国家的通例。法官也因此得以跻身上流社会。之所以这样,一是因为法官的职业及其审判行为被视为一种复杂劳动,法官是纠纷的最后裁判者,因此,理应获得较高的物质补偿;二是高薪制更有助于养廉。法官职业的特点决定了法官应尽量避免营利为目的的活动,因而不可能从其他途径获得收入,薪金几乎是唯一的收入来源。这样,国家就必须保证法官享有相对优厚的待遇。实践证明,为了使法官队伍稳定发展,使更多优秀的法律人才进入法院担任法官,并使其能抗拒腐蚀。一方面应不断加强对其进行职业道德教育,与此同时,还应在国家经济发展的基础上,不断提高他们的物质待遇,充分认识以俸养廉的必要性和重要意义。

邹代生 兰平