国家税务总局


国家税务总局关于改进和加强个人所得税征收管理工作的通知
国家税务总局



各省、自治区、直辖市和计划单列市国家税务局、地方税务局：
1995年，全国各地税务机关在各级党政领导的重视和支持下，大力宣传个人所得税法，完善和落实各项个人所得税的征管制度及办法，强化征收管理和专项检查，使个人所得税的征收管理工作取得了明显进展，全国共征收个人所得税131．39亿元，比1994年增长了80．
8％，对组织财政收入和调节个人收入、缓解社会分配不公起到了积极作用。但是，个人所得税征管工作仍存在不少问题，主要是地区间发展不平衡，征管制度和有关措施在一些地区尚未得到很好的落实，特别是对高收入行业和高收入个人、流动性较大的外籍人员缺乏有效的监控手段。这
些问题影响到个人所得税职能的充分发挥。江泽民同志在五中全会的重要讲话中明确指出：“要把调节个人收入分配、防止两极分化，作为全局性大事来抓。”《中共中央关于制定国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标的建议》也指出：“社会收入分配要继续体现效率优
先、兼顾公平的原则，并通过税收调节等措施解决社会收入分配差别过大问题”；特别强调要“改进和加强个人所得税的征管”。为了进一步贯彻落实党中央和国务院关于改进和加强个人所得税征收管理的精神，确保1996年个人所得税征管再创佳绩，总局研究决定，各级税务机关要进
一步改进和加强个人所得税征管，要切实做好以下工作：
一、组织领导要上新高度。个人所得税目前是地方财政收入的主要来源之一，争取地方各级党政领导的重视和支持是做好税收工作的重要保证。为了确保个人所得税组织财政收入和缓解社会分配不公职能的充分发挥，各级税务机关必须依靠当地各级党政加强组织领导，从维护社会稳定
、促进国民经济健康发展的战略高度做好个人所得税征管工作。要从思想认识上把改进和加强个人所得税征收管理当作全局性大事来抓，将其列入重要议事日程，定期研究改进和加强征管的措施，认真协调好各部门关系，保障税务机关严格执法，并切实解决征管经费、机构和人员编制不足
等问题。各地应积极提出推广电子计算机进行征收管理的意见并落到实处，以确保征管工作的顺利开展。
二、税法宣传要有新思路。1996年，个人所得税法宣传总的要求是针对性要更强、覆盖面要更大、效果要更好。要突出对重点行业、重点单位和重点内容的宣传。要采取一些新的行之有效的宣传方式和手段，将宣传和辅导结合起来，注重宣传的效果。要有目的地选择一些正反两方
面的典型纳税人和扣缴义务人加以报道，特别强调对查处偷逃税大案要案的宣传，以达到表彰先进、鞭苔落后、严惩犯罪的目的。各地还应加强对先进征管经验的宣传和推广。总局将定期通报收入进度情况，并拟对收入列前5名的省市的征管措施和经验，通过宣传媒体进行广泛宣传报道，
以扩大影响，促进全国税务系统征收管理水平的进一步提高，推动全国个人所得税征管再上新台阶。
三、抓重点税源和对高收入者征税要有新措施。抓好对重点税源和高收入者征收个人所得税，党中央和国务院领导同志对此曾多次指示。重点税源和高收入者，的确是个人所得税征收的重点和难点。应该看到，做好对这些行业和个人的税收征收管理工作，会有好的示范效应和社会效果
，必能得到社会各界的广泛支持。为此，总局于1995年相继颁发了《机动出租车驾驶员个人所得税征收管理暂行办法》和《演出市场个人所得税征收管理暂行办法》，各地也结合本地实际制定了一些行之有效的征管办法。1996年，总局将制定广告业、建筑安装业和流动性较大的外
籍人员的征管办法。各地应在抓紧落实已有办法的同时，着重加强对金融、贸易、房地产、广告、建筑安装、外国企业承包工程项目以及其他重点税源和高收入行业的征收管理，积极探索切实可行的控管办法。同时，要进一步改进个体工商户纳税办法，减少税收流失。
四、查处大案要案要有新突破。查处并对大案要案曝光，对于惩诫违法者，教育广大纳税人，加大执法力度，突破征管难点，提高税务机关权威，推动个人所得税征管工作再上新台阶，具有重要作用。总局曾多次对此作了强调，但这一工作进展不大，在查处违法案件中存在定性偏轻、
处罚不严的现象，未能充分运用法律手段和舆论工具维护税法的严肃性。1996年，各地应将查处大案要案作为改进和加强个人所得税征收管理一个重要内容来抓，要认真进行安排，组织相应的力量，排除阻力，迎难而上，对纳税人和代扣代缴义务人两个方面的偷税、抗税典型案件进行
严肃查处，并对一些大案、要案予以充分曝光，以引起全社会对税法严肃性的重视。总局要求，偷抗税额达到5万元的案件要报省（区、市）税务局备案，达到10万元的案件，要报总局备案。
五、贯彻落实征管规章和征管措施要有新进展。加强基础工作是提高个人所得税征管质量的一项长期而艰巨的任务。各地要根据总局制定下发的有关征管方面的规章和结合本地实际制定的强化征管的办法和措施，应狠抓落实。要进一步扩大代和代缴面，促使每个支付单位切实履行应负
的扣缴义务；要大力推行自行申报纳税办法，认真做好申报纳税辅导，加强对申报表的稽核和审查。要认真落实总局《关于建立个人所得税扣缴义务人申报支付个人收入明细表制度的通知》（国税发〔1995〕213号）的精神，切实组织好“扣缴义务人申报支付个人收入明细表制度”
的试点工作，从中摸索经验，加以推广，为全面实行由纳税人自行申报纳税打好基础。
六、专项检查和税务稽查要出新成果。1996年，仍按总局决定继续在全国范围内开展个人所得税专项检查。各地可结合本地实际情况，在上半年就开始着手这项工作，总局不另专门部署。各地可在总结以往专项检查经验的基础上，制定1996年的专项检查计划，切实加强组织领
导，搞好地区与地区之间的协调和配合，突出重点，以查促管，及时整改。日常稽查是税收征管的一项重要工作，特别是对个人所得税，必须建立起一支政治业务素质高的稽查队伍，通过稽查发现偷逃税问题，堵塞偷逃税漏洞。1996年的专项检查和日常的税务稽查都要上新的水平、出
新的成果。各地在专项检查工作结束后，要写出书面报告，并填写“个人所得税专项检查报告汇总表”（表样见国税发〔1995〕176号通知附表），于10月底一并报送总局。
1996年是“九五”计划的第一年，党中央和国务院领导同志对改进和加强个人所得税征管提出了很高的要求，社会各界对个人所得税调节个人收入差距过分悬殊、缓解社会分配不公的作用寄予很大期望。各级税务机关务必高度重视，力争在“九五”计划的第一年，个人所得税征管
再创新水平，收入再上新台阶。




1996年4月19日
浅析金融不良资产的成因与对策

姚志阳

随着商业银行运行机制的逐步完善，各银行为了建立与之相适应的金融运行机制，参与市场公正、公平、公开的有序竞争，各商业银行均加大了通过法律途径减少不良资产的力度。但是，当前，各商业银行的不良资产存在的现象仍十分严重。究其原因，笔者认为，既有来自外部的因素，也有银行内部的因素。下面，笔者就此问题，有针对性地谈点个人看法。
金融不良资产形成的外部原因
受计划经济影响，借款人还贷能力降低。
由于受传统计划经济模式的影响，各商业银行有相当一部分资金流到了产品老化、结构失衡、效率低下的国有企业。这部分国有企业因长期在计划经济体制下运作，观念转变慢、技术水平低、产品老化多、服务意识弱，一时难以适应企业改革的进度。他们当中有的只求产值不求效益，重生产轻市场开发；有的不顾自身的经济实力，“借鸡生蛋”负债经营；有的因“三角债”困扰，主要依靠银行贷款维持生计，等等。同时，这些企业内部政企不分、资产产权混乱，且本身又受负债率高、富余人员多、设备陈旧以及社会负担重等问题的影响，偿还能力逐渐尚失。经对金融借款案件的调查，涉讼时借款人、担保人企业已实际上处于关、停、并、转不正常运转状态的约占此类案件的50%左右。
企业资信证明和验资证明不实，导致贷款无法收回。
根据企业法人登记管理条例和公司登记管理条例的有关规定，申请企业法人和公司登记除需具备法定条件外，还需提交法定验资机构出具的资金信用证明和验资证明。但是，由于有关部门违反法定程序，导致没有民事责任能力的企业被合法登记注册。突出表现在：
企业不惜以高利贷非法拆借注册资金，一旦注册，又将资金抽回归还他人，造成企业财产真空，名存实亡。对此，有关部门未加审查和干预，听之任之。
银行利用职权私自动用企业的注册资金帐户。对注册资金的专用帐户，银行无视规定而违规操作，或出具虚假材料证明出资额已存入银行，或是在验资后以还贷名义直接将出资额划归银行。
法定验资机构验资失实。一些审计事务所和会计事务所在审查会计凭证、报表和有关项目时，不进行调查，闭门造车，甚至仅根据销售发票或上级单位的批复进行审计，草率作出验资证明。此外，少数验资机构还随意更改验资报告数据，出具虚假的验资结论。上述情况的存在，导致银行的贷款无法收回，从而，形成不良资产。
借款人规避法律、转移风险、非法使用贷款。
使用贷款步入误区。企业在负债时不是从改善经营管理中走出困境，而是以贷款来偿还其在生产经营中产生的债务。另有一些企业则采取多头贷款的方式，盲目地以贷还贷。这些企业给银行造成的表面现象似乎信誉很好，但如此循环，其向银行的贷款总额已远远超出企业本身的财产。
企业财务制度混乱，资金去向不明。不少企业缺乏完善的帐簿，财务结算制度混乱，资金浪费严重，特别是法定代表人滥用企业资金，但又不能从帐簿上反映资金的流向，当企业亏损、倒闭时，企业的资金去向就难以查明，甚至连应收款也无法反映，造成债权人申请执行其到期债权都无法实现。
骗取贷款，非法使用，损公肥己。借款人为获取贷款，经常采取多种手段，一是用虚假的财产抵押；二是骗取担保人担保或与担保人串通一气搞假担保和无风险的担保；三是不择手段搞金钱交易，拉拢腐化贷款人和担保人，一旦贷款到位，几经转账后，贷款就被提取现金转为个人存单或转入个人信用卡，严重的甚至携款外逃。贷款到期后，根本无法找债务人，造成贷款根本无法收回，形成不良资产。
借企业转换机制，破产、合并、分立后逃避银行债务。
企业转换经营机制是建立现代企业制度的需要，也是完善和发展市场经济的重要前提。但我们在实践中发现，有些企业借转制之机，有意逃避和废除银行债务，主要表现为：一是推行企业破产，废除银行债务。一些企业采取转移企业资产、隐瞒企业资产、调整破产企业的财务等办法逃避银行债务。二是推行母体分裂，逃避银行债务。不少企业为了自身小集团的利益，故意母体分裂，有的划小核算单位，把原来的企业划分为若干个独立的法人实体；有的先分流资产，再搞合并、兼并后的新企业承担债务，搞“金蝉脱壳”。三是推行国有民营，抵赖银行债务。个别企业通过租赁、承包等经营方式变更经营主体。由于新设立的企业与原贷款银行没有直接的法律关系，致使银行要求其承担原企业的债务缺乏依据。四是企业转换产权、经营权后，原贷款的对象发生了变化。有的由对公贷款变为对私贷款；有的被兼并、解散的企业不再履行合同的担保责任；有的租赁、承包期满后原有的固定资产质量难以保障等，客观上加大了国家信贷资金的风险。
担保环节疏漏较多，制约措施不力。
企业相互担保，形成担保环链，使担保形同虚设。一些企业在向银行申请贷款时互相担保，使担保流于形式，失去实际意义，更进一步的则表现为乙为甲贷款担保，丙为乙贷款担保，最后由甲为丙担保，若乙向两个金融机构贷款时，分别由甲、丙担保。这些情况如得不到有效地制约，金融机构的信贷风险势必增大。
担保形式的完整性与担保意思的失实性形成反差。担保合同虽盖有担保人公章和法定代表人的私章，但系担保人工作人员偷盖所致，贷款人起诉到法院后，担保人常以意思表示不真实抗辩承担责任。从民法原理上讲担保人盖章系一种表见代理，作为相对第三人的贷款人无过错而信赖之，担保人应承担保证责任，但贷款人未加核实也有一定责任。此外，行政命令担保，使担保失去了真实意愿，更增添了担保的混乱。
按习惯行政干预，赖债、逃债。执行到位难。
随着市场经济的确立，商业银行已成为自主经营、自打风险、自负盈亏、自我约束的企业法人，其不能也无法再承担过去由专业银行承担的社会总出纳的职能。然而，由于我国的法制建设尚不完善，个别政府、行政机关、职能部门仍习惯于按传统计划经济模式向银行施加影响或直接干预银行信贷行为，使一部分资金直接流到了产品无销路、经营效益差、资信程度低的企业，人为地增加了银行的坏账、呆账、悬账率。银行为了最大限度地收回国家信贷资金，运用法律手段追索贷款。但是，当法院依法执行已生效的判决时，往往有些涉案当事人所在地政府、行政机关、职能部门不仅不予以配合，反而唆使债务人逃债，故意给法院执行设置障碍。需要指出的是，当前除部分债务人确无偿还能力外，在许多情况下则是债务人故意采取能拖则拖、能赖则赖的办法。由于地方保护主义的干扰，加之司法执行力度不强，客观上助长了一些逃债赖债者的侥幸心理，致使银行的债权常常难以实现。
金融不良资产形成的内部原因
对借贷人审查不严，盲目放贷形成不良资产。
我国商业银行法第三十五条规定，商业银行贷款，应当对借款人的借款用途、偿还能力、还款方式等情况进行严格审查。经对金融借款合同纠纷案分析发现，一是个别银行严重违反贷款通则规定的贷款程序，对借款人的信用等级及借款的合法性、安全性、盈利性等情况不作审查就草率放贷；二是对借款人提供的抵押物、质物权属的真实性、有效性及实现上述权利的可行性审查不实就轻易放贷；三是主管信贷的行长、科长在逐级审批时不认真核实、评定、复测贷款的风险度，即随意批准放贷。
对担保人审查不实，担保方缺乏能力。
信贷担保是强化信贷管理，减少贷款风险的重要法律制度。由于我国担保法颁布实施的时间不长，有些银行担保意识较差，出现了不少不符合规范的借款担保行为，担保人无代为履行能力的比例占了40%左右。具体表现在：第一，担保人主体资格不符合。有的银行对担保人的资格、实力审查不严，使一些不符合担保条件的单位成为担保人。因它们不具备担保资格和实力，导致了担保合同无效，或使担保流于形式，起不到代偿的作用。如，对企业、公司间互相担保审查不严。有的企业不具有代偿能力，如保证人自身已把全部财产抵押给银行或信托投资公司贷款，又为其他企业、公司担保贷款。企业、公司不具有法人资格的分支机构作为保证人，甚至学校、医院、政府部门作为保证人。又如，“一套人马多块牌子”的企业、公司互相担保贷款，担保形同虚设。第二，对担保、抵押、质押担保的合法性、有效性审查不实。担保法对抵押、质押的生效条件分别规定为抵押合同自登记之日起生效，质押合同自权利凭证交付之日起生效。然而，有些银行在贷款时，对房屋、交通运输工具等不按规定到房产、车辆等管理部门办理抵押登记手续，对大面额存单等权利凭证也不要质押人按规定办理抵押移交给权利人。由于上述抵押、质押未按担保法的规定办理抵押物登记或交付权利凭证，因此，当双方为同一抵押物或质押权利凭证引起诉争时，办理过登记或持有质押权利凭证一方当事人就依法享有优先受偿权，而未履行过这一法律程序的另一方当事人只得在抵押权人、质押权人全部受偿后，才能按比例与其他债权人享受同等的权利。第三是担保手续不符合法律规范。有的银行严重违规，直接为借款人指定保证人，有的与借款人串通，诱骗担保人在空白合同上盖担保章，有的格式合同仅列明由谁担保，不写保证期限、保证范围、保证责任的种类，还有的竟严重侵犯担保人的权益，未征得保证人的书面同意，擅自变更合同约定的借款用途等等。
银行的对策
加强法制观念，树立依法经营思想。
当前，由于政策、体制等原因，银行不良资产的比重急剧增加，借款人不还或还不起已成为此类纠纷最为突出的问题。笔者认为，要解决这一困扰银行的难点问题，首先，必须将依法经营、依法管理放在第一位，坚持“标本兼治，重在治本”的原则，把人民银行法、商业银行法、票据法、担保法等经济法规作为信贷必须遵循的准则，增强法制观念，提高法律意识，严格依法放贷，确保金融资金的安全性、流动性和效益性。其次，要依照法律准则规范市场竞争行为。商业银行法明确规定“商业银行开展业务， 应当遵守公平竞争的原则，不得从事不正当的竞争”。各银行在开展业务时，必须遵循“公正、诚实、信用”的原则，不得采取非公平竞争，更不能违反法律、法规去损害国家和社会公共利益，要把商业银行间的业务纳入规范化、法制化的轨道。第三，以法律为准则行使贷款自主权，提高信贷资产质量。各商业银行应根据市场需要，按照经济规律，合理配置资金，把资金发放到信誉高、效益好的企业中去，充分发挥资金的最大效益，做到依法放贷、依法管贷、依法收贷，更好地为建立现代企业制度服务。
加强参与意识，积极参加企业改制。
党的十五大提出：建立现代企业制度是国有企业改革的方向；要着眼于搞好整个国有经济，抓好大的，放活小的，对国有企业实行战略性改组。目前，银行80%左右的债权来自于企业，搞活、放活大、中、小企业，增强企业自身的偿债能力，离不开银行的积极参与和支持。对银行来说，也只有和企业改制积极配合，才能促进自身的改革和经济效益的提高。笔者认为，首先应重建适合市场经济的新型银企关系，银行要积极主动地参与国有企业的现代企业制度改革，帮助企业确定改革形式和经营方向，重点要抓住以下三个环节，一要坚持扶强大、中型企业资金重组，调整产品结构，提高产品质量。同时，还应适当加大对大、中型企业技术改造的投入，推动企业技术进步，提高其产品的技术含量，增加大、中型企业的市场竞争能力。二要加强对企业财务的监督，积极参与企业的资产清查盘点工作，协助有关部门对企业原有财产进行彻底清查和重新评估。暂时困难但前景看好、扭亏有望的企业，银行应适时雪中送炭，帮助企业摆脱资金困境，尽快实现扭亏为盈；对一些产品结构老化、资金利税率低下的企业要严格控制信贷投入；对个别严重资不抵债、长期拖欠银行本息的企业，银行应果断釜底抽薪，停止发放贷款，逐步收回老贷款，促使企业破产、合并、兼并和转机建制。三要继续抓好优化服务，简化服务手续，加快结算速度，充分发挥银行联系面广、信息灵敏的优势，提高金融服务的质量，及时为企业提供有价值的信息，帮助企业尽快建立适应市场变化的运行机制。
加强信贷管理，建立风险防范机制。
随着市场经济体制的确立，银行面临的经营风险日益增大，为保持金融业的稳定，建立具有可行性、可操作性的风险防范机制已势在必行。首先，各商业银行要率先树立“风险第一”的思想，强化风险意识教育。要认识到在市场经济条件下风险无所不在、无所不有，银行的每一项业务都存在着不同性质、不同程度的潜在风险。其次，应严格执行贷款通则规范的贷款手续，认真做好贷前调查，对借款合同、保证合同、抵押合同等重要文本必须予以规范，切不可含糊其词。第三，要强化对信贷人员的权力监督。经常对信贷人员行使权力的情况进行监督检查，这不仅是当前反对腐败、纠正行业不正之风的需要，也是确保信贷资金安全系数、落实超前防范的必然要求。对信贷员的权力监督要实行定期或不定期考核，做到职责明确、奖罚分明。第四，各商业银行都应根据本系统、本部门的实际，按照人民银行法、商业银行法等法律、法规的要求，完善贷款审批程序，建立以行长或分管行长负责制为中心的审贷分离制度，即实行信贷管理与信贷经营相分离、调查与审查相分离、审查与审批相分离，杜绝关系贷、人情贷，形成一套行之有效的贷款风险制约机制。
加强贷款监管，完善内外监管体系。
商业银行法第六十条规定：商业银行应当建立、健全本行对存款、贷款、结算、呆账等各项情况的稽核、检查制度。商业银行对分支机构应当进行经常性的稽核和检查监督。笔者认为，防范和化解金融风险，最大限度地减少不良资产，加强贷款质量监管是关键。第一，要建立健全金融监管制度，从现有的合规性稽核检查为主逐步转向以风险监督为主；从对信贷规模量的核查转向对资本充足率质为内容的检查；从事后查处违规行为为主转向事前防范为主，从总体上控制贷款风险。第二，要抓住企业转制过程中贷款债权的落实工作，制止借款人逃债。应对贷款中的拖欠户予以内部通报，必要时可建立贷款“黑名单”，公开曝光，共同防范。对个别风险较大的关、停、资不抵债、亏损企业，必须依法实行收买、拍卖、转让、兼并等措施，避免把包袱甩给银行。第三，要发挥社会力量共同参与监管。建议设立类似于检察机关的举报制度，动员社会力量参与监管，形成外有监管、内有制约的双轨制管理体系，人人参与，齐抓共管，以确保金融资产的安全。